II SA/Po 654/11

Dnia 10 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Wydział II w następującym składzie: Przewodniczący: sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2011 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. M. w imieniu własnym i jako reprezentanta grupy mieszkańców na uchwałę Rady Miejskiej Trzcianki z dnia [...] kwietnia 2011 roku nr [...] w przedmiocie zbycia nieruchomości postanawia: odrzucić skargę /-/ E.Podrazik Rada Miejska Trzcianki uchwałą z dnia [...] kwietnia 2011 roku nr [...] w sprawie zbycia nieruchomości, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16 poz. 95) i § 10 uchwały nr XXXIII/231/09 Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 24 września 2009 roku w sprawie określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego Nr 209 poz. 3598) wyraziła zgodę na dokonanie sprzedaży nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,2438 ha, położonej w T. przy ul. S. Pismem z dnia [...] maja grupa mieszkańców wezwała organ w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 roku W. M., działając w imieniu własnym oraz grupy mieszkańców, wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie § 13 Statutu Gminy Trzcianka z dnia 24 września 2009 roku poprzez niepoinformowanie mieszkańców o porządku obrad, § 18 ust. 2 Statutu Gminy Trzcianka przez podjęcie zaskarżonej uchwały bez opinii Komisji Gospodarczej rady Miejskiej oraz § 6 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 24 września 2009 roku nr XXXIII/231/09. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, iż są dzierżawcami działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie zamieszkanego przez nich bloku mieszkalnego. Użytkują oni przedmiotową nieruchomość w formie ogródków przydomowych. Podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło w ocenie skarżących wbrew § 13 Statutu Gminy Trzcianka oraz art. 11b cytowanej ustawy o samorządzie gminnym, gdyż punkt obrad w zakresie sprzedaży omawianej działki wprowadzono w trakcie sesji Rady Miejskiej; nie znajdował się on w pierwotnym porządku obrad. Co więcej, zgodnie z § 18 ust. 2 Statutu Gminy Trzcianka przed podjęciem zaskarżonej uchwały należało najpierw przedstawić jej projekt zaopiniowany przez komisje stałą Rady. Taki projekt został tymczasem odrzucony na wniosek Komisji Gospodarczej w dniu [...] listopada 2010 roku z uwagi na konieczność uprzedniego opracowania planu miejscowego. Taki wymóg potwierdza § 6 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej Trzcianki nr XXXIII/231/09 oraz protokół sesji Rady Miejskiej Trzcianki. Ponadto, § 6 ust. 2 tejże uchwały zakłada, że zbycie nieruchomości musi być poprzedzone dokonaniem wizji lokalnej, z której powinien być sporządzony protokół. Taki dokument był wprawdzie wykonany, ale dotyczy on nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], a nie – [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Trzcianki wniosła o jej oddalenia, argumentując, iż zaskarżona uchwała posiada charakter cywilnoprawny, a skarżący, będąc jedynie dzierżawcami, nie mają interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga podlegała odrzuceniu. Jak wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16 poz. 95) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą bądź też zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć tę uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei w myśl art. 101 ust. 2a powołanej ustawy skargę w takim wypadku można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy wyrażą na to zgodę na piśmie. Aby zatem skutecznie wnieść skargę do Sądu konieczne jest spełnienie łącznie trzech warunków, tj. zaskarżona uchwała musi (1) dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej i (2) naruszać interes prawny lub uprawnienie konkretnego podmiotu, a (3) naruszenie to nie zostało usunięte przez właściwy organ po otrzymaniu stosowanego wezwania. Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że skarga podlegała odrzucenia, gdyż zaskarżona nią uchwała ma cywilnoprawny charakter i nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Na wstępie trzeba zauważyć, że do wyłącznej właściwości Rady Miejska należy wedle art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a powołanej ustawy o samorządzie gminnym podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych Miasta, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, jak również ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata bądź też na czas nie oznaczony. Uchwała Rady Miejskiej jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Natomiast do momentu określenia przez Radę zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości Burmistrz może dokonywać tych czynności jedynie za zgodą Rady Miejskiej. Tym samym w powołanym przepisie mowa jest w istocie o dwóch odmiennych typach uchwał Rady Miejskiej. Pierwszy z nich wyznacza w sposób ramowy ogólne warunki, pod jakimi Burmistrz Miasta upoważniony jest do dokonywania czynności przekraczających zwykły zarząd majątkiem Miasta. Określone tak przesłanki mają w konsekwencji charakter generalny i oddziałują na umowy, zawierane ewentualnie w przyszłości. Drugi rodzaj uchwał dotyczy natomiast takich przypadków, gdy opisane powyżej warunki ramowe dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nie zostały jeszcze opracowane. Taka uchwała posiada jednakże charakter konkretny, nie ma charakteru normatywnego, ani nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 1996 roku, sygn. akt I SA 1289/95, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa. gov.pl;). W rozpatrywanej sprawie została już jednak podjęta pierwsza z wymienionych wyżej uchwał, określająca w sposób ramowy ogólne warunki dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, czyli uchwała Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 24 września 2009 roku nr XXXIII/231/09 w sprawie określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego Nr 209 poz. 3598). Oznacza to, że nie było już możliwe podjęcie uchwały drugiego rodzaju, wyrażającej zgodę na dokonanie ściśle oznaczonej czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, w trybie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten zastrzega bowiem jednoznacznie, iż Rada Miejska może udzielać zgody na taką transakcję tylko do czasu podjęcia uchwały ramowej, regulującej tę kwestię w sposób ogólny. Zaskarżona uchwała z dnia [...] kwietnia 2011 roku nie jest zatem uchwałą, o jakiej mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine cytowanej ustawy. Uchwała ta stanowi natomiast realizację § 10 powołanej powyżej uchwały ramowej nr XXXIII/231/09 z dnia 24 września 2009 roku. Chociaż obowiązek uzyskania zgody Rady Miejskiej może wydawać się tożsamy w obu wymienionych przepisach, to jednak ich status prawny jest różny. Na gruncie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym rozgraniczone zostają bowiem przez ustawodawcę kompetencje w zarządzie majątkiem Miasta pomiędzy organem stanowiącym (Radą Miejską) a organem wykonawczym (Burmistrzem). Tymczasem § 10 cytowanej uchwały z dnia 24 września 2009 roku ustanawia jedynie procedurę wykonywania tych kompetencji, a w szczególności wskazuje on działania niezbędne do zawarcia ważnej umowy z punktu widzenia ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93). Taka uchwała posiada zatem cywilnoprawny charakter, będąc w istocie jednym z elementów konstruujących końcową czynność prawną, jaką będzie umowa sprzedaży nieruchomości. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Trzcianki z dnia [...] kwietnia 2011 roku nie reguluje sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz precyzuje szczegóły wewnętrznego postępowania w przedmiocie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Dlatego też ma ona charakter cywilnoprawny, a w konsekwencji nie znajduje do niej zastosowania art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sądy administracyjne nie posiadają przy tym kompetencji do rozpoznania sporów wynikłych na tle sprawy cywilnej, do czego uprawnione są sądy powszechny wedle art. 1 i art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43 poz. 296). W takiej sytuacji skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270). /-/ E. Podrazik