II SA/Po 654/14

Dnia 14 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2014 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2014 roku Nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę Burmistrz Gminy i Miasta O. decyzją z dnia [...] 2008 r. o nr [...] przyznał M. B. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,- zł miesięcznie na okres od 1 grudnia 2007 r. bezterminowo. Następnie, decyzją z dnia [...] 2014 r. o nr [...]Burmistrz Gminy i Miasta O. uchylił decyzję [...]2008 r. o nr [...]. W dniu [...]2014 r. Burmistrz Gminy i Miasta O. wydał decyzję nr [...], którą w pkt. 1 ustalił, iż zasiłek pielęgnacyjny przyznany na podstawie decyzji [...]z dnia [...]2008r. został przez M. B. w okresie od 1 sierpnia 2011 do 31 stycznia 2014r. nienależnie pobrany w kwocie 4.590,- zł. W pkt. 2 decyzji organ zobowiązał M. B. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w łącznej wysokości, na dzień wydania decyzji, 5.334,10 zł. Organ wyjaśnił, iż odsetki na dzień wydania decyzji wynoszą 744,10 zł i po dniu wydania będą wzrastać o 13% w skali roku. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż na podstawie art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji stwierdzenia przez organ przyznający świadczenia rodzinne zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń rodzinnych, organ ten stwierdza w drodze decyzji, że pobrane świadczenia są nienależne. Określenie świadczeń za nienależne i ustalenie ich wysokości następuje od momentu wystąpienia okoliczności, które wyłączają pobieranie świadczeń rodzinnych. Z uwagi na fakt, że M. B. jest uprawniony do dodatku pielęgnacyjnego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 sierpnia 2011 r. do 31 stycznia 2014 r. nie przysługiwał mu i jest on świadczeniem nienależnie pobranym. Kwoty nienależnie pobranych świadczeń zgodnie z art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. B. podnosząc, iż zasiłek pielęgnacyjny został mu przyznany od 1 grudnia 2007 r. bezterminowo . Z pouczenia wynika, iż zasiłek ten przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat i nikt nie zmienił decyzji przyznającej mu ten zasiłek aż do 27 stycznia 2014 r. Zmiana nastąpiła dopiero po jego interwencji. Strona podniosła, iż urzędnicy znali jego datę urodzenia więc nie widział potrzeby informowania organu o ukończeniu przez niego 75 lat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] w pkt. 1 na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło pkt 2 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w pkt. 2 na podstawie art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy pkt 1 zaskarżonej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta O.. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek ten przysługuje niepełnosprawnemu dziecku, osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz osobie, która ukończyła 75 lat. Stosownie do treści art. 16 ust. 6 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Dalej wskazano, iż za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1). Organ wyjaśnił, iż warunkiem stwierdzenia przez organ, iż dana osoba pobrała nienależnie świadczenia rodzinne i w konsekwencji powinna dokonać ich zwrotu jest ustalenie, że świadczeniobiorca został pouczony o braku prawa do ich pobierania. W ocenie Kolegium warunek ten będzie można uznać za spełniony wówczas, gdy takie pouczenie będzie sformułowane w sposób jasny i zrozumiały dla strony, a skoro ma ono wywoływać w przyszłości skutki prawne wobec strony winno być zindywidualizowane i skonkretyzowane. Według organu odwoławczego niezasadny jest zarzut M. B. wskazujący na brak świadomości, że zasiłek pielęgnacyjny mu nie przysługiwał w związku z otrzymaniem, po ukończeniu 75 roku życia dodatku pielęgnacyjnego z ZUS-u. We wniosku z dnia 27 grudnia 2007r.o przyznanie prawa do tego świadczenia zawarte było pouczenie (opatrzone podpisem strony), że zasiłek ten nie przysługuje między innymi osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Ponadto takie pouczenie zawierała również doręczona M. B. decyzja o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. Na decyzji zamieszczono zobowiązanie do powiadomienia organu o wystąpieniu zmian, mających wpływ na prawo do świadczenia. Według Kolegium pouczenie to było jasne i czytelne. Odwołujący się, jak i osoby działające w jego imieniu na etapie składania wniosku, czy też na etapie niniejszego postępowania, powinny zdawać sobie sprawę z tego, że taki obowiązek istniał. Organ stwierdził, że M. B. w okresie od dnia 1 sierpnia 2011 r. do dnia 31 stycznia 2014r. pobierał zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny - mimo nie budzącej wątpliwości treści art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych i prawidłowego pouczenia, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, jak i o obowiązku zawiadomienia organu wypłacającego zasiłek pielęgnacyjny o nabyciu prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji orzekł zarówno o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, jak i jednocześnie nakazał zwrot nienależnie pobranego świadczenia. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie jest to niedopuszczalne, dlatego też w części dotyczącej orzeczenia o obowiązku zwrotu odwołanie M. B. należy uznać za zasadne. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Z art. 30 ust. 3 cyt.ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, iż należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Z brzmienia tego przepisu, określenia w nim sposobu obliczania biegu okresu przedawnienia wynika jednocześnie, iż nie jest dopuszczalne obejmowanie tą samą decyzją uznania świadczenia za pobrane nienależnie i orzekania o obowiązku jego zwrotu. Dopiero bowiem, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można nakazywać jego zwrot, przy uwzględnieniu czy doszło do przedawnienia żądania zwrotu całości czy też części pobranych świadczeń. Z tego względu zaskarżona decyzja narusza przepis art. 30 ust. 1 cyt.ustawy co powoduje, iż obarczona jest istotną wadą, która uniemożliwia jej funkcjonowanie w tym zakresie w obrocie prawnym. Z tej przyczyny Samorządowe Kolegium Odwoławcze w punkcie pierwszym decyzji uchyliło zaskarżoną decyzję w części nakładającej na M. B. obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w łącznej wysokości 5.334,10 zł. W pozostałej części odwołanie uznano za niezasadne, gdyż zaskarżona decyzja w pozostałym zakresie jest zgodna z prawem. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. B. zarzucając naruszenie art. 28 ust. 1 i art. 50 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem strony z przepisów tych wynika obowiązek organów do informowania o przerwaniu wypłacania dodatku pielęgnacyjnego. Jego zdaniem w pouczeniu zawartym w decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny brak było informacji, iż musi poinformować organ o ukończeniu 75 roku życia. Ponadto skarżący zarzucił, iż organ II instancji nie rozpatrzył jego skargi w terminach i trybie określonym w art. 237 § 1, art. 244 § 1, art. 244 i art. 245 K.p.a. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...]2013 r. uchylającą w części decyzję Burmistrza Gminy i Miasta O. z dnia [...]2014 r. w przedmiocie ustalenia zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego M. B. jako nienależnie pobranego oraz orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2013 r., nr poz. 1456 ze zm.) – dalej jako "u.ś.r.". Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odpowiada prawu. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do uznania, że pobrany przez M. B. w okresie od 1 sierpnia 2001 r., do 31 stycznia 2014 r. zasiłek pielęgnacyjny uznać należy za nienależnie pobrany. Reguły przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego zostały określone w art. 16 u.ś.r. W art. 16 ust. 6 u.ś.r. zastrzeżono, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Równocześnie, w świetle art. 30 ust. 2 pkt 1 powołanej powyżej ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Oznacza to, że w przypadku równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego, obowiązkiem organów administracji publicznej jest wydanie decyzji stwierdzającej, że zasiłek pielęgnacyjny stanowił świadczenie nienależnie pobrane, co z kolei, otwiera drogę do jego zwrotu. Wydanie tej decyzji jest przy tym uzależnione od spełnienia dwóch warunków: równoczesnego pobierania powyższych świadczeń oraz uprzedniego poinformowania (pouczenia) beneficjenta zasiłku, o niemożności równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że M. B. - w okresie od dnia 1 sierpnia 2011 r. do dnia 31 stycznia 2014 r. pobierał równocześnie zasiłek pielęgnacyjny oraz dodatek pielęgnacyjny. Okoliczność powyższą potwierdza bowiem decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. z dnia [...] 2011 r. o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego do pobieranego świadczenia (emerytury). Co więcej, również sam skarżący nigdy nie kwestionował faktu równoczesnego pobierania dwóch świadczeń. Ponadto jak słusznie zauważył organ II instancji, spełniona została także druga przesłanka stwierdzenia, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacany M. B. pod dniu 1 sierpnia 2011 r. stanowił świadczenie nienależnie pobrane, jaką jest uprzednie poinformowanie skarżącego o niemożności równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego. Jak bowiem wynika z treści pouczenia zawartego na wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, zawiera on informacji na temat warunków, jakie muszą być spełnione dla uzyskania powyższego świadczenia, w tym informację, że zasiłek nie przysługuje w przypadku uzyskania uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego. Takie samo pouczenie widnieje także na decyzji z dnia [...] 2008 r. o nr [...], którą przyznano M. B. zasiłek pielęgnacyjny. W decyzji tej poinformowano ponadto skarżącego o obowiązku zawiadomienia organu o każdej zmianie sytuacji majątkowej lub osobistej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia. Zdaniem Sądu pouczenie zawarte w obu dokumentach, a zwłaszcza w ww. decyzji jest wystarczająco czytelne aby beneficjent świadczenia, po zapoznaniu się z nim, miał świadomość w jakich sytuacjach przyznane świadczenie (zasiłek pielęgnacyjny) stanie się nienależne. W ocenie Sądu spełnione zostały przesłanki z art. 30 ust. 2 pkt 1u.ś.r. do uznania, iż pobrany przez M. B. w okresie od 1 sierpnia 2011 r. do 31 stycznia 2014 r . (tj. do daty wydani decyzji uchylającej z dnia z dnia [...] 2014 r. o nr [...] ) zasiłek pielęgnacyjny stanowi świadczenie nienależnie pobrane, z uwagi na równoległe pobieranie przez stronę dodatku pielęgnacyjnego od dnia 1 sierpnia 2011 r. Z tych tez przyczyn rozstrzygniecie organów I i II instancji w tej kwestii uznać należy za prawidłowe. Sąd podziela również pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., iż rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie zobowiązania M. B. do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń (pkt 2 decyzji Burmistrza Gminy i Miasta O. z dnia [...] 2014 r.) jest co najmniej przedwczesne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyklarował się pogląd zgodnie, z którym warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest - uprzednie ustalenie, że było to świadczenie pobrane nienależnie. Innymi słowy, aby można było nakazywać zwrot określonych świadczeń, to najpierw należy przesądzić, że były to świadczenia pobrane nienależnie. Dopiero po uprawomocnieniu się decyzji uznającej świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane możliwe jest orzekanie w przedmiocie jego zwrotu przez osobę, która je pobrała. Podkreślić przy tym należy, że inny jest zakres obu tych postępowań. W postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń, należy zbadać, czy zachodzą przesłanki określone w art. 30 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń bada się między innymi przesłanki z art. 30 ust. 3 i 5 (kwestie terminów) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 2998/12 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zatem dopiero po uprawomocnieniu się decyzji uznającej świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot - czyli dopiero wtedy możliwe orzekanie w przedmiocie jego zwrotu. Z tych też przyczyn niedopuszczalne jest orzekanie w jednej decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i zwrocie świadczenia jako nienależnie pobranego (por. ponownie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 2998/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2014 r. o sygn. akt III SA/Gd 200/14 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych też przyczyn organ odwoławczy prawidłowo uchylił w tej części decyzję organu I instancji i przekazał sprawę w tym zakresie organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 50 ust 1 u.ś.r. w przypadku zmiany podmiotu realizującego świadczenia rodzinne obowiązek poinformowania o tym fakcie osoby otrzymującej świadczenie spoczywa na podmiocie dotychczas je realizującym. Obowiązek ten dotyczy również podmiotów realizujących zasiłki rodzinne, pielęgnacyjne lub wychowawcze do dnia wejścia w życie ustawy. Obowiązek informowania nałożony w tym przepisie dotyczy przypadków zmiany organu realizującego (w tym wypadku wypłacającego) świadczenie rodzinne. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Nie doszło bowiem do zamiany organu wypłacającego zasiłek pielęgnacyjny. Przyznany skarżącemu przez ZUS dodatek pielęgnacyjny nie stanowi świadczenia rodzinnego (nie jest wymieniony w art. 2 u.ś.r.). Dodatek pielęgnacyjny przyznawany jako dodatek do świadczenia emerytalnego jest świadczeniem odrębnym i niezależnym od zasiłku pielęgnacyjnego chociaż realizuje ten sam cel jako dodatkowe wsparcie dla osób niedołężnych z uwagi na zaawansowany wiek. Nie doszło zatem do zmiany organu wypłacającego świadczenie rodzinne ( o czym mowa w art. 50 ust. 1 u.ś.r.) lecz do przyznania nowego, konkurencyjnego świadczenia – dodatku pielęgnacyjnego. Niezrozumiałym dla Sądu jest zarzut naruszenia przez organy art. 28 ust. 1 u.ś.r.. Przepis ten umożliwia organowi wypłacającemu świadczenia rodzinne do wstrzymania wypłaty tych świadczeń, jeżeli osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, odmówiła udzielenia lub nie udzieliła, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Zatem na podstawie tej regulacji organ może wstrzymać wypłatę świadczeń, jeżeli strona odmawia wyjaśnienia okoliczności mających wpływ na prawa do świadczenia, do czasu wyjaśnienia tych okoliczności i ewentualnego wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia, iż świadczenie to zostało nienależnie pobrane. Z wyjaśnień skarżącego oraz akt administracyjnych nie wynika aby taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się zarzutu naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przepisów dotyczących terminu do rozpoznania odwołania wyjaśnić należy, iż ewentualne uchybienie przez organ odwoławczy terminom do załatwienia sprawy nie miało żadnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji, nie może mieć zatem wpływu na ocenę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia świadczenia za nienależnie pobrane. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a