II SA/Po 655/26

Dnia 1 września 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 września 2026 roku sprawy ze skargi M. H. na czynność Burmistrza w przedmiocie podjęcia czynności wyjaśniających postanawia odrzucić skargę. W piśmie z 13 lipca 2026 r. M. H. (dalej: skarżący) wniósł do tutejszego Sądu skargę na "czynność z zakresu administracji publicznej" podjętej bez podstawy prawnej przez Burmistrza (dalej: Burmistrz), której przedmiot został opisany w rubrum niniejszego postanowienia. Jak wyjaśnił w motywach skargi, kwestionuje on podjęcie przez Burmistrza czynności wyjaśniających, tudzież kontroli wobec Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Zdaniem skarżącego, Burmistrz nie ma prawa ingerowania w działalność tej jednostki, nie może badać legalności jej działań. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że jako organ ma prawo do kontrolowania instytucji jemu podległych. Pracownicy Burmistrza kontrolują bowiem, czy podległa mu jednostka spełnia swoje zadania ustawowe. Sąd zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z kolei w myśl § 3 powołanego przepisu: "Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym." Przedmiotem skargi są czynności wyjaśniające prowadzone przez Burmistrza w stosunku do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast w myśl art. 3 § 2 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) "decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw". Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: K.p.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Kognicji sądów administracyjnych nie podlegają sprawy inne, niż opisane powyżej, przy czym muszą to być sprawy, w których działania organów administracji charakteryzują się wskazanymi cechami stosunku administracyjnoprawnego. Zasadniczą zaś cechą stosunku administracyjnoprawnego jest istnienie relacji pomiędzy organem administracji publicznej odznaczającym się władztwem administracyjnym a podmiotem prawa spoza struktury administracji publicznej, podległego władztwu administracyjnemu, w ramach którego to stosunku dochodzi do przyznania uprawnienia albo nałożenia obowiązku na podmiot spoza administracji publicznej. Analiza art. 3 § 2-3 P.p.s.a. pozwala na stwierdzenie, że kognicją sądów administracyjnych są właśnie takie akty władcze, a w przypadku bezczynności i przewlekłości, zaniechanie podjęcia aktu władczego w stosunku do podmiotu podległego władztwu administracyjnemu, w którym dochodzi do ukształtowania praw lub obowiązków regulowanych w prawie administracyjnym. Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Podkreślić należy, że działanie organów administracji publicznej, którego nie można sklasyfikować jako jednej z form wskazanych w art. 3 § 2, 2a i 3 P.p.s.a., nie podlega kontroli sądowej, a podjęte próby jej zainicjowania poprzez złożenie skargi nie mogą być skuteczne. Powyższe zasady znajdują zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W mniemaniu skarżącego czynności podjęte przez Burmistrza wpisują się w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jednakże jest on w błędnym przekonaniu. Aby mówić o akcie objętym kognicją sądów administracyjnych w ramach powołanego przepisu, czynność taka musiałaby łącznie spełniać następujące warunki: 1) nie ma ona charakteru decyzji, ani postanowienia, bowiem te są zaskarżalne w trybie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.; 2) jest podejmowane w sprawach indywidualnych, gdyż akty ogólne wymieniono w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.; 3) ma charakter publicznoprawny; 4) dotyczy praw lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. uosabiają się w aktach oświadczenia wiedzy, a nie woli, bowiem dotyczą praw lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, ale nie są aktem jednostronnie rozstrzygającym o ich treści przez organ, aczkolwiek są skierowane na zewnątrz struktury administracji publicznej (J. Drachal. J. Jagielski, R. Stankiewicz, Komentarz do art. 3 [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego i R. Stankiewicza, Warszawa 2025, nb. 35; wyrok NSA z 17 października 2025 r., sygn. akt III OSK 2414/22, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem zaskarżona czynność Burmistrza stanowi w zasadzie czynności wyjaśniające podjęte wobec jednostki podległej organizacyjnie Burmistrzowi, która nie wpisuje się ani w treść art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ani inne elementy kognicji sądów administracyjnych. Czynności te są prowadzone na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2020 r. w sprawie nadzoru i kontroli w pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1065), a ich celem jest skontrolowanie tego, czy podległa Burmistrzowi jednostka wykonuje prawidłowo swoje zadania. Czynności te nie kreują praw ani obowiązków skarżącego, bowiem czynności sprawdzające Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] nie są adresowane do skarżącego, lecz wewnątrz administracji. Brak jest użycia przez organ administracji publicznej władztwa administracyjnego, skierowanego na zewnątrz (tu: do skarżącego), poza krąg podmiotów administracji. Powyższe świadczy o tym, iż czynności tego rodzaju nie wypełniają znamion czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarżący nie jest uprawniony do kwestionowania przed Sądem działań organu administracji publicznego albo jego zaniechań, jeżeli te działania albo zaniechania nie mieszczą się w katalogu wskazanym w art. 3 § 2-3 P.p.s.a. Jeżeli zaś skarżącemu nie odpowiada sposób działania Burmistrza jako instytucji publicznej, dopuszczalne jest wniesienie skargi, o której mowa w art. 227 K.p.a., która inicjuje administracyjne postępowanie niejurysdykcyjne, niepodlegające kontroli sądów administracyjnych. W orzecznictwie przyjmuje się, że w sprawach skarg i wniosków, o których mowa w dziale VIII K.p.a., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11 oraz postanowienia NSA z: 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OZ 2049/16; 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2091/16, publ. jak wyżej). Reasumując należało uznać, że przedmiotowa skarga dotyczy czynności, które nie mieszczą się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, skargę jako niedopuszczalną należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. odrzucić, o czym orzeczono w sentencji.