II SA/Po 656/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] w przedmiocie określenia właściwego organu do załatwienia sprawy uchyla zaskarżone postanowienie i umarza postępowanie zażaleniowe Postanowieniem z dnia 06.03.2017r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej: GOPS) działający z upoważnienia Wójta Gminy O. działając na podstawie art. 66 §3 K.p.a. uznał, że Wójt Gminy O. nie jest organem właściwym dłużnika do załatwienia sprawy i postanowił przekazać zwrotnie otrzymane pismo organowi, który wniósł wniosek tj. Burmistrza M. reprezentowanego przez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M.. W uzasadnieniu postanowienia, Wójt Gminy O. wskazał, że Pan M. M. w dniu 23.02.2017r. telefonicznie poinformował GOPS, że aktualny adres jego zamieszkania oraz adres do doręczeń to [...], ul. [...] 5/13. Zgodnie z powyższym Wójt Gminy O. nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku. Od powyższego postanowienia M. M. pismem z dnia 15.03.2017r., wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w nagłówku pisma wskazując adres do korespondencji: ul. [...], [...]. Żalący się wskazał, że Wójt Gminy O. błędnie interpretuje fakt, że podając adres do korespondencji w M. podał adres jego miejsca pobytu. Wyjaśnił, że nie posiada stałego miejsca pobytu i nie jest prawdą, że poinformował GOPS, że mieszka w M.. Kilkukrotnie telefonował do GOPS w [...] i prosił o przesyłanie wezwania na adres do korespondencji [...], ul. [...] 5/13, gdzie zamieszkuje osoba, która jest upoważniona do odbioru wszelkiej korespondencji. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przesłanie na adres do korespondencji wezwania. Na kopercie w której znajdowało się zażalenie, Strona podała adres w M.. Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 24 kwietnia 2017 roku, Nr [...] na podstawie art. 2 pkt 9 ustawy z 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2017r., poz. 489 ) utrzymało w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji w całości. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt. 9 Ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organem właściwym dłużnika jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. Zgodnie z aktualnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2010 r. I OW 136/10 "W razie nieposiadania przez dłużnika alimentacyjnego miejsca zamieszkania, organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o podjęcie działań wobec takiego dłużnika należy ustalić według miejsca jego pobytu na zasadzie art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) oraz art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. W sytuacji dłużnika alimentacyjnego niemającego stałego miejsca zamieszkania, organem właściwym dłużnika będzie wójt gminy na terenie której przebywa, a właściwym powiatowym urzędem pracy będzie powiatowy urząd pracy z tego powiatu, na którego terenie dłużnik alimentacyjny przebywa." Art. 21 § 1 pkt. 3 kpa stanowi, że właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się: w innych sprawach - według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron: jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Dodatkowo § 2 tego samego artykułu wskazuję że jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. Odwołując się, jedynie pomocniczo, do przepisów Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 2017r., poz. 459), należy wskazać, że zgodnie z art. 25 tej ustawy miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/G1 1131/16 Kolegium argumentowało, że w myśl art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Przebywanie to czynnik trwały, choć niekoniecznie ciągły, związany z zamiarem stałego pobytu tj. nie tymczasowego, nie okazjonalnego. Natomiast zamiar stałego pobytu musi być określony na podstawie obiektywnych możliwych do stwierdzenia okoliczności. O zamiarze takim świadczy to, że w danej miejscowości w danym czasie znajduje się centrum życiowe danej osoby, a więc występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby, w której aktualnie koncentruje się jej życiowe centrum." Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że Pan M. M. podkreśla, że nie ma miejsca stałego pobytu, ale nadaje i odbiera swoją korespondencję z M., wskazując tą miejscowość również jako adres do korespondencji, organ odwoławczy wnioskował, że to M. jest głównym ośrodkiem działalności jego osoby, a zarazem ostatnim miejscem pobytu. Ponadto Kolegium stwierdziło, że materiał zgromadzony w przedmiotowej sprawie jest kompletny i wyczerpujący, który pozwala na wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. M. zaskarżając je w całości. Skarżący wskazał, że nieprawdziwe są twierdzenia organu I instancji, że obecnie przebywa w M.. Skarżący podął, że pracuje i przebywa w delegacjach za granicą i korzysta z uprzejmości osoby, która udostępniła swój adres jako do korespondencji. Oświadczył, że jego centrum życiowe jest znajduje się za granicą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołując się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienie nie może się ostać. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowania administracyjnym, na które służy zażalenie, mianowicie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy O. z 06 marca 2017r. w przedmiocie uznania się przez organ za niewłaściwy i przekazania pisma organowi który wniosek wniósł. Przepis art. 141 K.p.a. stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (§ 1) i zażalenie to wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustanie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Zgodnie zaś z treścią art. 127 § 2 K.p.a. odczytywanego w zw. z art. 144 K.p.a. właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Z przytoczonej regulacji wynika, że zażalenie stanowi środek zaskarżenia, za pomocą którego uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji. Zażalenie stanowi więc środek prawny instancyjnej kontroli postanowień administracyjnych, która uruchamiana jest wyłącznie na wniosek strony postępowania, złożony w określonym terminie. Cechą środków zaskarżenia jest bowiem oparcie ich konstrukcji prawnej na zasadzie skargowości tzn. że służą one podmiotom uprawnionym do żądania uruchomienia określonego rodzaju postępowania weryfikacyjnego, a w żadnym razie nie dają podstawy do uruchomienia postępowania z urzędu. Postępowanie zażaleniowe nie ma charakteru inkwizycyjnego, a zatem może zostać wszczęte wyłącznie na skutek zażalenia wniesionego przez podmiot legitymowany (stronę postępowania), nigdy zaś z urzędu. To dopiero czynność strony, którą jest wniesienie zażalenia, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 741). Wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym uzależnione jest zatem od tego, czy strona postępowania skorzystała z uprawnienia do wniesienia środka zaskarżenia. Z powyższego zatem wyraźnie wynika, że rolą organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności zbadanie wymogów formalnych zażalenia, tj. czy zażalenie przysługiwało od postanowienia w przedmiocie uznania się przez organ za niewłaściwy do załatwienia sprawy i przekazania pisma organowi, który wniosek wniósł oraz czy zażalenie zostało wniesione przez osobę uprawnioną i w 7-dniowym terminie od dnia jego doręczenia stronom postępowania. Zażalenie służy bowiem na postanowienie tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 §1 K.p.a.). Z przepisu art. 66 §3 K.p.a. wynika, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wobec powyższego na postanowienie wydane przez organ I instancji w trybie art. 66 §3 K.p.a. przysługuje zażalenie, ale stronie postępowania. Kwestia zasadniczą jest czy żalący się M. M. jest stroną postępowania w przedmiocie uznania się przez organ za niewłaściwy i zwrócenia pisma organowi, który wniósł wniosek. W konsekwencji, czy był uprawniony do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji. Z samego faktu doręczenia żalącemu się postanowienia Wójta z 6 marca 2017r., i to do wiadomości, nie można wywodzić uprawnienia strony do skutecznego zażalenia postanowienia organu I instancji. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2017 r., poz. 489, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 i ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w przypadku bezskuteczności egzekucji osoba uprawniona może złożyć do organu właściwego wierzyciela wniosek o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego. Organ właściwy wierzyciela występuje z wnioskiem do organu właściwego dłużnika o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego w przypadku: 1) otrzymania wniosku, o którym mowa w ust. 1; 2) przyznania osobie uprawnionej świadczenia z funduszu alimentacyjnego; 3) umieszczenia osoby uprawnionej w pieczy zastępczej" (art. 3 ust. 5 ustawy). Przepisy te dotyczą wniosku organu właściwego wierzyciela o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego i działań w tym zakresie podejmowanych przez właściwy organ dłużnika, którym zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy jest wójt właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. Z treści wniosku Burmistrza M. z 7 lutego 2017r. wynika, że na wniosek wierzycielki ustalono prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zatem na podstawie art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy wystąpił on do GOPS w [...] o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego. Zasadnicza jest zatem kwestia, czy dłużnik alimentacyjny jest stroną postępowania na etapie wniosku właściwego organu wierzyciela kierowanego do organu właściwego dłużnika alimentacyjnego celem podjęcia działań w stosunku do tego dłużnika. Nie ulega wątpliwości, że po otrzymaniu wniosku organ właściwy dłużnika podejmuje przewidziane przez ustawę działania i w tym zakresie nakłada na dłużnika obowiązki oraz zwraca się do innych organów i instytucji celem ustalenia sytuacji rodzinnej, dochodowej i zawodowej dłużnika, a także jego stanu zdrowia oraz przyczyn niełożenia na utrzymanie osoby uprawnionej, odbiera od niego oświadczenie majątkowe oraz informuje dłużnika o przekazaniu do biura informacji gospodarczej informacji gospodarczej o zobowiązaniu lub zobowiązanych dłużnika alimentacyjnego wynikających z tytułów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1 i 2, w razie powstania zaległości za okres dłuższy niż 6 miesięcy (art. 4 ust. 1 ustawy). Stosownie przy tym do art. 6 ustawy organ właściwy dłużnika informuje organ właściwy wierzyciela oraz komornika sądowego o podjętych działaniach wobec dłużnika alimentacyjnego oraz o ich efektach. Oczywiste jest, że podejmowanie takich konkretnych działań wobec dłużnika alimentacyjnego ma wpływ na jego sytuację prawną i faktyczną. W konsekwencji, w zakresie podejmowanych konkretnych działań w stosunku do dłużnika bez wątpienia występuje interes prawny dłużnika. W ocenie Sądu, jednak dłużnik nie posiada tego interesu na etapie ustalania i to między organami, właściwego organu dłużnika. Istotą podejmowanych działań jest bowiem jak najszybsze wyjaśnienie sytuacji majątkowej dłużnika i dochodzenie zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobom uprawnionym. Okolicznością skutkującą prawem ubiegania się od państwa wypłaty świadczeń jest bezskuteczność egzekucji alimentów od dłużnika alimentacyjnego. Kształtowany ustawą system, ma w założeniu przez określony czas wspomóc rodziny, które na skutek bezczynności dłużników alimentacyjnych nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb. Wypłata świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie jest kolejnym świadczeniem z pomocy społecznej, ale przyjmuje ono postać świadczenia zwrotnego, przy czym zobowiązanym do zwrotu nie jest w tym przypadku osoba korzystająca ze świadczenia, lecz ten którego nieuprawnione zaniechanie spowodowało konieczność kredytowania alimentacji ze środków publicznych (zob. A. Korcz-Maciejko, Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz, W-wa 2010 r. str. 223 i nast.). Sprawność przeprowadzonego przez organy postępowania w zakresie pomocy osobom uprawnionym do alimentacji, a następnie podejmowanie działań wobec dłużników alimentacyjnych w celu zwrotu wypłaconych świadczeń przemawia za przyjęciem, że skarżący nie ma interesu prawnego by inicjować postępowanie zażaleniowe w sprawie uznania się organu, że nie jest organem właściwym dłużnika do załatwienia sprawy. Organ odwoławczy z naruszeniem art. 141 §1 K.p.a. nie dokonał, zatem oceny, czy ten konkretny żalący się jest stroną uprawnioną do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji. Zanim bowiem organ odwoławczy przystąpił do merytorycznej oceny zarzutów zażalenia winien był sprawdzić formalne przesłanki prawidłowego wniesienia zażalenia, czego w istocie nie dokonał. Przyjąć zatem należy, że stwierdzenie negatywnej przesłanki rozpoznania zażalenia winno skutkować wydaniem rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania (art. 138 §1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a.). Powyższe uchybienie skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 §1 pkt 1 c P.p.s.a.). W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, uznał za zasadne umorzyć postępowanie zażaleniowe na podstawie art. 145 §3 P.p.s.a., jak orzeczono w wyroku.