II SA/Po 658/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy M. z dnia [...] 2015r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złote) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Zaskarżoną decyzją z dnia 1 lipca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania S. L. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w wys. [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości nr [...], obr. M., ark. mapy [...], o pow. [...] m2, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Ww. decyzją z dnia [...] 2015 r. Burmistrz M., na podstawie przepisów: art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r . Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej: u.g.n.), uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 25 października 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.U. Woj. Wlkp. z dnia 05.12.2007r., Nr 179, poz. 3942) ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałym w wyniku podziału działki oznaczonej w prowadzonej przez Starostę P. ewidencji gruntów przed podziałem numerem [...], obr. M., ark. mapy [...],o pow. [...] m2, zapisanych w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w Ś. Kw nr [...] [...], na skutek zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy M. z dnia [...] 2014 r. Nr [...] projektu podziału i zobowiązał S. L. do uiszczenia opłaty w kwocie [...]zł, rozkładając opłatę na 5 rocznych rat. Uzasadniając rozstrzygnięcie Burmistrz wskazał, powołując się na przepis art. 98 a ust. 1 u.g.n., że zaistniały okoliczności do ustalenia opłaty adiacenckiej właścicielowi nieruchomości w wysokości 30% stosownie do § 1 w/w uchwały. Wyjaśnił, że w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] 2014 r., Nr [...], wartość nieruchomości wzrosła o kwotę [...]zł., wobec czego opłata adiacencka stanowi kwotę [...]zł. (30%x [...] zł). Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. L. zarzucając, że Gmina nie chce wykupić działki przeznaczonej pod drogę gminną, a zaproponowana cena przez Burmistrza jest niekorzystna. Wskazał, że w wyniku podziału wywłaszczono go z działki nr [...] o pow[...] m2, a wykup działki trwa od marca 2015 r. Z drugiej zaś strony wskazał, że dano mu jedynie 14 dni, od dnia uprawomocnienia się decyzji, na rozpoczęcie spłacania ratalnie ustalonej opłaty adiacenckiej. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Kolegium powołało przepisy art. 98a ust. 1 i 1a oraz art. 146 ust. 1a u.g.n., by następnie wskazać, że w niniejszej sprawie warunkiem umożliwiającym ustalenie opłaty adiacenckiej, o której mowa w powołanych powyżej przepisach jest wystąpienie trzech przesłanek: 1) pozytywne rozpatrzenie przez organ administracji wniosku o przeprowadzenie podziału nieruchomości, 2) wzrost wartości nieruchomości w następstwie wydanej decyzji o podziale nieruchomości, 3) obowiązywanie w czasie, gdy decyzja o podziale stała się ostateczna uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki opłaty adiacenckiej. Organ wyjaśnił ponadto, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty powinno nastąpić w terminie 3 lat od momentu uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wydał decyzję w ustawowym terminie. Jak wynika ze stanu sprawy, niesporną jest okoliczność, że na wniosek strony decyzją z dnia [...] 2014 r., Burmistrz M. decyzją Nr [...] zatwierdzono podział przedmiotowej nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że w chwili, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, tj. 24 czerwca 2014r., obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Miejskiej M. z dnia [...] 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Zdaniem organu odwoławczego ustalenia organu I instancji co do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału uznać należało za prawidłowe. Kolegium wyjaśniło, że powołany rzeczoznawca wybrał metodę korygowania ceny średniej, która to metoda polega na określeniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru, co najmniej kilkunastu nieruchomości najbardziej podobnych do wycenianej nieruchomości, które to nieruchomości były przedmiotem transakcji sprzedaży. Biegły ustalił, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przy ulicy [...] i Ł. w M., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp Nr 234, poz. 3745) - działka nr [...], arkusz nr [...] przeznaczona jest pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej oraz w części pod tereny dróg publicznych, w części pod tereny zabudowy usługowej, w części pod tereny zieleni urządzonej oraz wód powierzchniowych śródlądowych (oznaczenie:8 MN, 1 MN, 2KD-D, ZP.WS). Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo Burmistrz uznał, że rzeczoznawca analizując rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na terenie powiatu [...] w przedziale wielkości 2.500-30.000 m2, nieruchomości stanowiące jedną lub dwie działki ewidencyjne, wziął transakcje nieruchomości o podobnych walorach lokalizacyjnych i standardzie techniczno-użytkowym. Na tak zdefiniowanym rynku lokalnym odnotowano ponad 190 transakcji nieruchomości niezabudowanych o podobnych cechach i funkcjach. Stosunkowo duża liczba transakcji wynika z faktu, że wobec rosnących cen i popytu właściciele większych działek przekształcają te grunty na nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i dzielą na działki budowlane. Rzeczoznawca majątkowy badając nieruchomości na terenie powiatu [...] stwierdził, że na rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wyodrębnić można nieruchomości z dobrą lokalizacją i dobrym uzbrojeniem oraz dostępem do usług towarzyszących, jak tereny zlokalizowane w bliskim sąsiedztwie granic administracyjnych miasta P. oraz terenu gminy: D., S. L., R. czy T. P., dla których średnie ceny transakcyjne są wyższe od średnich cen transakcyjnych nieruchomości zlokalizowanych w peryferyjnych obszarach gminy. Kolegium podzieliło też argumentację organu I instancji, iż rzeczoznawca trafnie zbadał rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na terenie powiatu [...] w przedziale wielkości od 2 500 m2 do 30 000 m2. Na tak zdefiniowanym rynku lokalnym odnotowano ponad 50 transakcji nieruchomości niezabudowanych o podobnych cechach i funkcjach. Stosunkowa duża liczba transakcji wynika z faktu, że wobec rosnących cen i popytu właściciele większych działek przekształcają te grunty na nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i dzielą na działki budowlane. W celu wyliczenia trendu czasowego rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z terenu [...] zawartych w okresie od stycznia 2013r. do lutego 2015r. W okresie tym nie zaobserwowano wyraźnego trendu czasowego. Kolegium oceniło, iż biegły wskazał kilkanaście nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej przed podziałem, jak i po podziale. Dla każdego stanu faktycznego opisał cechy nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. Następnie posługując się wcześniej ustalonymi cechami dokonał za pomocą cech rynkowych określenia atrybutów nieruchomości wycenianej dla każdego stanu faktycznego. W oparciu o ustalony współczynnik Ui ustalił, że wynosi on 1,114 dla nieruchomości przed dokonaniem podziału i 1,016 po dokonaniu podziału. Znając cenę średnią obliczoną w oparciu o nieruchomości podobne znając wartość współczynnika otrzymał cenę m2 dla nieruchomości po podziale i przed jego podziałem. Stąd po podziale wartość nieruchomości z uwzględnieniem powierzchni wycenianej wyniosła [...] zł, a po podziale [...] zł. Trend czasowy uwzględniający zmiany cen nieruchomości gruntowych niezabudowanych o zbliżonych powierzchniach przyjęty został prawidłowo i został uzasadniony. Na podstawie analizy biegły ustalił go na poziomie 0,0% w skali miesiąca. Kolegium podkreśliło, że słusznie organ I instancji wskazał, iż w celu określenia wartości nieruchomości wycenianej rzeczoznawca majątkowy porównał nieruchomość wycenianą z nieruchomościami podobnymi. Rzeczoznawca wyceniał przedmiotowe nieruchomości indywidualnie, uwzględniając ich atrybuty i dokonując stosownych korekt ze względu na ewentualnie występujące różnice w cechach rynkowych. W ocenie organu można było uznać za spełniony warunek adekwatności doboru przez rzeczoznawcę transakcji pomocniczych do nieruchomości wycenianej w zakresie cech rynkowych, które różnicują nieruchomości i które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Przywołał przy tym definicja nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n. Dodał, że operat przedstawia tabele wraz z wycenianymi nieruchomościami przed i po podziale oraz nieruchomości, które biegły wziął do porównania. Tabele w operacie są czytelne i umożliwiają szybką możliwość weryfikacji przez strony i organ dokonanych obliczeń. Biegły przedstawił procentowe wagi cech. Stanowi to dowód, na okoliczność, iż operat jest spójny i przedstawione obliczenia oparte są na obiektywnych przesłankach. Tylko bowiem takie ustalenia w oparciu o wykaz nieruchomości mogą stanowić dowód na okoliczność, że zmiany w postaci podziału nieruchomości doprowadziły do rzeczywistego wzrostu wartości dzielonej nieruchomości. Dokonane obliczenia w oparciu o stosowne algorytmy zastosowane w operacie przez biegłego są jednocześnie przełożeniem istniejących tendencji na rynku nieruchomości, a także wartości poszczególnych wycenianych działek, ich cech różniących się od cech branych do porównania nieruchomości, co też przekłada się w dalszej kolejności na wartość w postaci ceny (wartości jednostkowej) możliwej do uzyskania na rynku sprzedaży nieruchomości. Ponadto jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców mogłaby uznać, że operat jest całkowicie nieprzydatny w niniejszej sprawie. Jednakże organy nie znalazły podstaw do skierowania dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego W. B. pod opinię takiej organizacji. Reasumując SKO uznało, że opinia w sposób jednoznaczny wykazuje wzrost wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości położonej w M. po podziale ustalona została w wysokości [...] zł, z kolei wartość nieruchomości przed podziałem to [...] zł. W związku z tym organ prawidłowo ustalił, że wzrost wartości nieruchomości będącej we władaniu S. L. w konsekwencji podziału wynosi [...] zł. Powyższa kwota jest podstawą do ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Dlatego biorąc pod uwagę stawkę opłaty adiacenckiej w wys. 30% określoną w uchwale Rady Miejskiej w M. z dnia 25 października 2007 r. Kolegium stwierdziło, że zawarta w decyzji organu I instancji wysokość opłaty jest prawidłowa. Wynika to z obliczenia: [...] zł (wzrost wartości nieruchomości) x 30% = [...] zł. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego S. L. zarzucił organom orzekającym nieuwzględnienie przepisu art. 98a ust. 3 u.g.n. W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, a podniesiony w niej zarzut trafny. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 lipca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] 2015 r. o ustaleniu dla S. L. opłaty adiacenckiej w wys. [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości nr [...], obr. M., ark. mapy 31, o pow. [...] m2. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się hna dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Jak organy orzekające prawidłowo przyjęły w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiły przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości powstałym w wyniku podziału nieruchomości należącej do skarżącego o nr [...] obr. M. ark. mapy [...] o pow. [...] m2. Po pierwsze należy zważyć, że na wniosek S. L. Burmistrz Gminy M. decyzją z dnia [...] 2014 r. zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości na 8 działek o nr ewid. od [...] do [...], w sposób przedstawiony na mapie z projektem podziału, stanowiącym załącznik do tej decyzji. W decyzji tej stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość w myśl założeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przy ul. [...] i Ł. w M. przeznaczona jest w części pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wolnostojącej oznaczone na rysunku planu symbolem 8MN i 1MN, w części pod tereny dróg publicznych oznaczona na rysunku planu symbolem 2KD-D, w części pod tereny zabudowy usługowej oznaczone na rysunku planu symbolem 3U, w części pod tereny zieleni urządzonej oraz wód powierzchniowych śródlądowych oznaczone na rysunku planu symbolem ZP/WS. Jednocześnie w decyzji podziałowej znalazł się zapis, zgodnie z którym w myśl § 15 ust. 1 pkt 3,m pkt 4 lit. c tereny oznaczone symbolem 2KD-D stanowią tereny dróg publicznych – klasę terenów dróg dojazdowych – jezdnia z dwoma pasami ruchu i dwustronnymi chodnikami z dopuszczeniem miejsc postojowych. Zastrzeżono przy tym, że działka nr [...] o pow. 0,0792 ha w myśl ustaleń planu miejscowego przeznaczona jest pod tereny dróg publicznych oznaczone na rysunku symbolem 2KD-D. Z powołanej decyzji podziałowej wyraźni wynika, że w wyniku podziału wydzielono działkę nr [...] pod drogę publiczną. W związku z powyższym, jak trafnie podniósł skarżący, w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 98a ust. 3 u.g.n. Stanowi on, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy dokonując szacunku przedmiotowej nieruchomości nr [...] na potrzeby ustalenia, czy doszło do wzrostu jej wartości w wyniku podziału nie zastosował art. 98a ust. 3 u.g.n., choć zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu podziału ww. nieruchomości wydzielono działkę nr [...] o pow. 0,0792 ha pod drogę publiczną. Obowiązkiem rzeczoznawcy było zatem, zgodnie z art. 98a ust. 3 u.g.n., do określenia wartości nieruchomości nr [...] o pow. 9655 m2 według stanu przez i po podziale dokonać pomniejszenia jej powierzchni o powierzchnię działki nr [...] tj. o [...] m2. Stwierdzić należy, że choć biegły w sporządzonym operacie szacunkowym dostrzegł, że część nieruchomości nr [...] została wydzielona pod tereny drogi publicznej, to już przedstawiając stan nieruchomości przed i po podziale, metodologię wyceny, a także w szczególności dokonując szacunku nieruchomości według stanu przed i po podziale nie umniejszył powierzchni szacowanej nieruchomości, przyjmując jej pow. [...] m2. W ten zaś sposób przyjął do wyceny większą powierzchnię nieruchomości o [...] m2 działki drogowej nr [...]. W ocenie Sądu powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w wyniku oszacowania wartości 1 m2 nieruchomości przed podziałem i po jego dokonaniu, mogło dojść do zawyżenia kwoty wzrostu wartości nieruchomości. Przyjmując bowiem, że wartość 1m2 nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, a po podziale – [...] zł, to przy różnicach w powierzchni nieruchomości: [...] m2 (pow. całej nieruchomości nr [...]) i [...] m2 (pow. działki nr [...] pomniejszonej o pow. działki drogowej nr [...] o pow. [...] m2), różnica we wzroście wartości wynosi [...] zł (tj. [...] zł - [...] zł). Tym samym i wysokość opłaty adiacenckiej – jako stawki 30% kwoty wzrostu wartości nieruchomości – będzie inna (mniejsza), w przypadku zastosowania art. 98a ust. 3 u.g.n. Z tego powodu, uznając, że przy wydaniu decyzji organów obu instancji w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 98a ust. 3 u.g.n., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w punkcie I. sentencji postanowienia. Sąd uznał za niecelową ocenę sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego i wydanych na podstawie jego ustaleń decyzji w pozostałym zakresie, albowiem stwierdzone uchybienie anihiluje skutki całego operatu. W ocenie Sądu ponownie rozpoznając sprawę rolą organu I instancji będzie – w przypadku, gdy podtrzyma zamiar ustalenia wobec skarżącego opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. - powtórne zlecenie sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, który uwzględniał będzie ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Dopiero zaś nowo sporządzona wycena wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości może stać się podstawą rozstrzygnięć w niniejszej sprawie. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów sądowych tj. kwoty [...]zł uiszczonego wpisu od skargi (pkt II. sentencji wyroku).