II SA/Po 661/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2009r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] r. Nr [...], II. przyznaje adwokatowi P. C. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu kwotę [...] (...) złotych w tym [...] (...) złotych podatku od towarów i usług oraz kwotę [...]- (...) złotych tytułem uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/A. Łaskarzewska /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka Decyzją z dnia [...].2008 r. Wójt Gminy C. (dalej również - Wójt) odmówił H. D. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad Z. C., legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. H. D. odwołała się od tej decyzji, jednak decyzją z dnia [...].2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej również - Kolegium) orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W świetle powyższego H. D. skorzystała z przysługującego jej prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wskutek czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27.11.2008 r. sygn. IV SA/Po 210/08 uchylił obydwie decyzje, zajmując stanowisko iż prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28.11. 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm. - dalej uśr) pozwala uznać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego także osobie (bratanicy), która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko pełnoletnim członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (bądź równoznacznego z nim orzeczenia obwodowej komisji lekarskiej do spraw inwalidztwa i zatrudnienia o zaliczeniu zainteresowanej do pierwszej grupy inwalidów ogólnego stanu zdrowia i ustaleniu przeciwwskazania do każdej pracy) wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie osoba ta jest jedynym członkiem rodziny osoby, którą osoba rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, się opiekuje. W dniu [...].2009 r. H. D. powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z 27.11.2008 r., sygn. IV SA/Po 210/08 wniosła o dokonanie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego za okres od listopada 2007 r. Wójt Gminy C. rozpoznając sprawę ponownie decyzją z dnia [...].2009 r. przyznał skarżącej w związku z opieką nad Z. C. świadczenie pielęgnacyjne na okres od [...].2007 r. do [...] r. W tej samej dacie Wójt Gminy C. przyznał skarżącej świadczenie za okres od [...] 2009r. do [...] 2009r. H. D. wnioskiem złożonym [...].2009 r. wniosła o wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego za okres od września 2008 r. do stycznia 2009 r., który nie został uwzględniony w decyzjach Wójta Gminy C. z dnia [...] 2009r. Skarżąca wyjaśniła, że odrębnego wniosku za ten okres nie składała z powodu zawisłości sporu przed tut. Sądem ( sprawa o sygn. IV SA/Po 210/08). Wyrok wydany w sprawie IV SA/Po 210/08 zastępował w ocenie skarżącej jakiekolwiek jej wnioski, gdyż orzekał co do istoty podstawy prawnej roszczenia. Decyzją z dnia [...].2009 r. nr [...] Wójt Gminy C. działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa), art. 2 pkt. 2, 17 ust. 2, art. 23 ust. 1-3, art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 02.06.2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz.881 ze zm.) odmówił H. D. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...].2008 r. do [...]2009 r. w związku z opieką nad Z. C., legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, ż skarżąca wniosek o przyznanie świadczenia w związku z opieką nad Z. C. za okres od września 2008 r. do stycznia 2009 r. złożyła [....].2009 r. Wójt oceniając wniosek wskazał na art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach społecznych i wyjaśnił, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Ustawa o świadczeniach pielęgnacyjnych nie przewiduje możliwości wstecznego przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. za okres poprzedzający miesiąc, w którym złożono wniosek. W przewidzianym ustawą terminie H. D. wniosła odwołanie od tej decyzji podnosząc, iż prawomocnym wyrokiem ustalono i przyznano jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad Z. C.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].2009 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta. Uzasadniając Kolegium podzieliło stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji Wójta i wyjaśniło, że sprawa zakończona wydaniem orzeczenia z 27.11.2008 r., sygn. IV SA/Po 210/08 dotyczyła innego okresu zasiłkowego, aniżeli objęty został spornym wnioskiem z złożonym [...].2009 r. Wskazany wyrok wyznaczał organowi administracji publicznej zakres orzekania wiążący się z poprzednim okresem zasiłkowym, kończącym się z dniem 31.08.2008 r. W przewidzianym ustawą terminie H. D. wniosła skargę do sądu administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania świadczenia za okres od [...].2008 r. do [...].2009 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18.07.2008 r. oraz art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca podkreśliła, że Wójt kwestionował jej – jako bratanicy - prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad ciotką, w związku z czym przed złożeniem kolejnego wniosku wskazano skarżącej na celowość oczekiwania na wydanie wyroku w sprawie sygn. IV SA/Po 210/08. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procedurą administracyjną według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd przy tym rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną bądź poprawnością w przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U Nr 156 1270 ze zm. - dalej ppsa). Podkreślić przy tym należy, że sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym, a zatem rozpoznając sprawę nie wydaje rozstrzygnięć merytorycznych. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że H. D. jest bratanicą Z. C. i stanowi jej najbliższą rodzinę. Z. C. należy do I grupy inwalidzkiej z ogólnego stanu zdrowia i wymaga stałej opieki, a skarżąca zrezygnowała z pracy zarobkowej, by opiekować się nią. Jak wynika również ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału niepełnosprawność Z. C. ma charakter trwały. Jednocześnie bezspornym pozostaje, iż w okresie od [..].2007 r. do [...]2008 r., jak też od [...].2009 r. do [...].2009 r. organ I instancji uznał, iż zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie H. D. świadczenia w związku z opieką nad Z. C.. Odmownie załatwiono tylko wniosek zainteresowanej, dotyczący pięciomiesięcznego okresu od września 2008 r. do stycznia 2009 r. Jak wynika z oświadczenia skarżącej zwłoka w złożeniu wniosku za okres od września 2008 r. do stycznia 2009 r. spowodowana była zakwestionowaniem przez organy obu instancji istnienia prawa bratanicy do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ciotką, a w konsekwencji – pierwotnie odmownym - załatwieniem wniosku dotyczącego okresu od [...].2007 r. do [..].2008 r. i zawisłością sporu w tej sprawie przed sądem administracyjnym. Kwestią sporną w sprawie stała się wykładnia przepisu art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm. – dalej ustawa o świadczeniach rodzinnych). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Dokonana przez orzekające w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej literalna wykładnia omawianego przepisu doprowadziła do wniosku, iż świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane wyłącznie począwszy od miesiąca w którym wniosek ten został złożony. W efekcie przyjęcia takiej wykładni przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych H. D. odmówiono prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ciotką, w okresie od [..]2008r. do [...].2009r. W ocenie Sądu, przyjętą przez organy obu instancji wykładnię art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznać należało za wadliwą. Przypomnienia, także wymaga, iż rozpoznając sprawę indywidualnie określonego podmiotu organy administracji publicznej obowiązane są z urzędu wziąć pod rozwagę okoliczności tej konkretnej sprawy. Na wstępie podkreślić należy, iż nie można przyznawać prymatu wykładni literalnej norm prawnych. Zarówno organy administracji jak i sądy obowiązane są przede wszystkim badać charakter danego świadczenia oraz cel jakiemu ma ono służyć i w tym duchu dokonywać wykładni obowiązujących przepisów prawa. W konsekwencji w pierwszej kolejności określić należało cel - któremu służy świadczenie pielęgnacyjne, mając jednak na uwadze, że celem -złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest dążenie do uzyskania tego świadczenia. Ciążący zarówno na sądach, jak i na organach administracji publicznej obowiązek dokonywania prokonstytucyjnej wykładni ustaw powinien był doprowadzić orzekające w rozpoznawanej sprawie organy do wniosków, iż art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można interpretować w oderwaniu od całości regulacji i z pominięciem wykreowanego przez ustawodawcę celu przyjętego mechanizmu przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23.10.2007 r., sygn. P 28/07, w którym orzeczono, że art. 24 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uzyskanym w wyniku rozpoznania odwołania, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP). W szczególności uwzględnić należało, iż periodyczność przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego wynika z przyświecającej ustawodawcy intencji weryfikacji przesłanek uzasadniających otrzymywanie tego świadczenia. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie kwestią bezsporną pozostawało, iż materialne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pozostawały spełnione. W świetle trwałego charakteru niepełnosprawności Z. C. i przy jednocześnie niezmienionej w sposób istotny (w objętym wszystkim wnioskami skarżącej okresie czasu) sytuacji rodziny wnioskodawczyni potwierdzenie takiego wniosku stanowią, choćby dwie decyzje z [...].2009 r. (k.32 i 33 akt adm.) uznające prawo wnioskodawczyni do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od [...].2007 r. do [...].2009 r., pomijające wyłącznie okres od września 2008 r. do stycznia 2009 r. W ocenie orzekających w niniejszej sprawie organów wniosek skarżącej za okres od [..].2008r. do [...].2009r. należało jednak załatwić odmownie wobec spóźnionego zgłoszenia takiego wniosku. Przyjęcie takiej wykładni omawianej normy uznać należy za wadliwe, w sytuacji gdy z przyczyn – w istocie - od strony niezależnych, pozbawiona została ona faktycznej możliwości realizacji swojego uprawnienia. Nie budzi wątpliwości, iż celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunom niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia lub rezygnacją z pracy w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym (por. wyrok WSA z dnia 27.11.2008 r. sygn. IV SA/Po 210/08). Równocześnie przyjąć należało, że istotą złożenia jakiegokolwiek wniosku, jest spełnienie przez jego adresata żądań w nim zawartych. Intencje podmiotu składającego wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego sprowadzają się więc do uzyskania tego świadczenia. Tymczasem, jak wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału uchyloną przez tut. Sąd decyzją z dnia [...].2008 r. Wójt zakwestionował - istnienie prawa - H. D. do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad Z. C.. Toczące się przed sądem administracyjnym postępowanie miało zasadnicze znaczenie dla oceny kolejnego wniosku skarżącej za następne okresy zasiłkowe. Prawomocne odmówienie przez sąd zasadności ówczesnej skargi H. D. wpływałoby na przyjęcie braku zasadności zgłoszonego wniosku w tym przedmiocie. Właśnie dlatego nie można zgodzić się z argumentacją jakoby w okresie zawisłości sporu przed sądem skarżąca miała rzeczywistą możliwość realizacji swoich praw poprzez złożenie wniosku za następne okresy zasiłkowe. Dopiero orzeczenie sądu administracyjnego uwzględniające zasadności skargi H. D. otworzyło skarżącej realną możliwość zrealizowania jej uprawnień. Podzielić więc należało argument skargi, iż do czasu wydania wyroku w sprawie o sygn. IV SA/Po 210/08 skarżąca nie mogła skutecznie skonsumować swego prawa. Pośrednio potwierdzenie tego faktu obrazuje determinacja z jaką skarżąca podejmowała działania składające się na wyraz dbałości o swoje sprawy. Podkreślić bowiem należy, iż skarżąca, pomimo odmownego stanowiska organów administracji publicznej, wykazywała należytą staranność o zachowanie ciągłości świadczenia, nieprzerwanie podejmując działania w tym celu. Dlatego też, nie sposób postawić H. D. zarzutu, jakoby, w sytuacji gdy organ zakwestionował - istnienie jej prawa – nie skorzystała ona ze swojego uprawnienia do wcześniejszego złożenia wniosku za okres od [...].2008r. do [...].2009r. Odmienne stanowisko w okolicznościach niniejszej sprawy podważałoby nie tylko istotę rozwiązania przyjętego w art. 69 Konstytucji RP, ale także zasadę sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2 ustawy zasadniczej poprzez pozbawienie skarżącej prawa do świadczeń za okres w którym istniała niepełnosprawność podopiecznej uzasadniająca prawo do uzyskania świadczeń w ustawowo określonej wysokości. Reasumując, dokonując wykładni art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy rozpoznawaniu wniosku o świadczenia za okres od [..].2008r. do [...].2009r. organy obowiązane były uwzględnić istotę świadczeń rodzinnych, które stanowią system wsparcia rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej. W ustalonym stanie faktycznym, odmówienie H. D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...].2008 r. do [...].2009r. prowadziło w istocie do skutków niezamierzonych przez ustawodawcę i krzywdzących dla zainteresowanej. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzajacą ją decyzję Wójta, o czym orzeczono w pkt. I wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej organy będą miały na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu wywody, w szczególności zaś będą miały na względzie, iż celem świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie środków finansowych opiekunowi faktycznemu(tu:bratanicy) osoby niepełnosprawnej z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad taką osobą przy jednoczesnym uwzględnieniu, iż cel ten zostanie osiągnięty, gdy okres otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego będzie się pokrywał z okresem, na jaki osoba ta zaliczona będzie do osób niepełnosprawnych (por. wyrok WSA z 15.01.2009 r., sygn. II SA/Gd 839/08). Skoro, bowiem określonym przez ustawodawcę celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensata strat finansowych wynikających z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, spowodowanych obowiązkiem sprawowania opieki nad niepełnosprawny członkiem rodziny, to przyjąć należy, że cel ten – co do zasady - powinien być realizowany w okresie występowania niepełnosprawności. O kosztach orzeczono jak w pkt. II wyroku, na podstawie § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt. III wyroku w oparciu o art. 152 ppsa. /-/A. Łaskarzewska /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka