II SA/Po 661/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P.) z dnia [...] 2012 r. nr [...], którą odmówiono K. K. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] 2012 r. Prezydent Miasta P. odmówił przyznania K. K. pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów: zakupu żywności w kwocie 43,85 zł, doładowanie telefonu w kwocie 30,00 zł, zakup łaty drewnianej w kwocie 4,86 zł, zakup obuwia zimowego w kwocie 69,00 zł, klej w kwocie 5,49 zł, zegarka na rękę w kwocie 19,99 zł, artykułów biurowych w kwocie 28,75 zł, spodni w kwocie 16,99 zł, wiertła, linki stalowej i śruby do anteny w kwocie 45,48 zł, zwrot kosztów za ksero w kwocie 5 zł oraz zakup tylnego koła do roweru. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że K. K. w dniach 1, 5 i 12 października 2012 r. złożył wnioski z prośbą o pokrycie kosztów wyżej wymienionych rzeczy. W toku postępowania ustalono, że wnioskodawca jest bezrobotnym, bez prawa do zasiłku. Pomimo zdiagnozowanej przewlekłej choroby nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, gdyż nie dopełnił czynności urzędowych. Jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku stanowił zasiłek okresowy w wys. 238,50 zł przyznany decyzją z dnia 6 września 2012 r. na okres od 1 września do 30 września 2012 r. Wyjaśniono, że K. K. mieszka w domku letniskowym na działce, której właścicielem jest jego ojciec W. K.. Domek posiada jeden pokój, w którym wydzielony jest aneks kuchenny, toaleta i strych. Do altany doprowadzony jest prąd i woda. Organ wyjaśnił, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego z art. 8 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej: u.p.s.. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. oraz § 1 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej dla osób samotnie gospodarujących kryterium dochodowe wynosi 542 zł. K. K. spełnia to kryterium. W celu zabezpieczenia niezbędnych potrzeb życiowych decyzją z dnia 5 kwietnia 2012 r. przyznano wnioskodawcy zasiłek okresowy na czas od 1 kwietnia do 31 sierpnia 2012 r. w wys. 238,50 zł oraz decyzją z dnia 6 września 2012 t. zasiłek okresowy w tej samej kwocie na okres od 1 do 30 września 2012 r. Ponadto K. K. ma przyznany decyzją z dnia [...] 2012 r. zasiłek celowy na zakup żywności w miesięcznej wys. 400 zł na okres od 1 czerwca do 31 października 2012 r. Mając to wszystko na względzie Prezydent Miasta doszedł do przekonania, że udzielone K. K. wsparcie pieniężne w formie wymienionych świadczeń jest odpowiednie do jego sytuacji życiowej i zabezpiecza niezbędne potrzeby bytowe, a także jest zgodne z celami i możliwościami pomocy społecznej stosownie do art. 3 i 4 u.p.s. Przyznane wsparcie pozwala mu też na egzystencję w warunkach odpowiadających godności człowieka. Uzasadniając zakres udzielonego wsparcia Prezydent powołał się też na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wskazał, że wynika z niego, iż udzielona pomoc społeczna nie zawsze musi być przyznana w takiej wysokości, aby w pełni mogła zaspokoić zaistniałe potrzeby, gdyż nie pozwala na to ograniczoność środków, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej. Dodatkowo organ wskazał, że decyzją z dnia [...] 2012 r. przyznał stronie zasiłek celowy w kwocie 457 zł na pokrycie kosztów zakupu leków oraz w kwocie 400 zł na zakup opału, kolejnymi decyzjami z tej samej daty przyznał mu zasiłek okresowy w kwocie 271 zł miesięcznie na okres od 1 października 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. oraz zasiłek celowy w miesięcznej kwocie 400 zł na zakup żywności na okres od 1 listopada 2012 r. do 31 stycznia 2013r. Odnosząc się do poszczególnych próśb organ podkreślił, że żądanie przyznania pomocy pieniężnej na zakup łaty drewnianej, kleju, zegarka na rękę, artykułów biurowych, wiertła, linki stalowej i śruby do anteny, tylnego koła rowerowego nie należą do kategorii niezbędnych potrzeb, na zaspokojenie których przyznawane są zasiłki celowe (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.). Z kolei kwotę na zakup spodni i obuwia zimowego wnioskodawca mógł zabezpieczyć ze środków pochodzących z zasiłku okresowego przyznanego decyzją z dnia [...] 2012 r. na okres od 1 do 31 września 2012 r. Odnosząc się do prośby pokrycia kosztów zakupu żywności w łącznej kwocie 43,85 zł Prezydent Miasta stanął na stanowisku, że K. K. powinien koszty te pokryć ze środków otrzymanych na podstawie decyzji z dnia [...] 2012 o zasiłku celowym na żywność w wysokości 400 zł miesięcznie przyznanych na okres od 1 czerwca do 31 października 2012 r. Organ stwierdził, że warunkiem korzystania z pomocy społecznej, w pierwszej kolejności jest, aby jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, a po drugie - aby to miało miejsce w konkretnych okolicznościach, to jest w sytuacji, gdy własne uprawnienia, zasoby i możliwości osoby wnioskującej o pomoc uniemożliwiają jej przezwyciężenie trudności. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Ponadto ustawa o pomocy społecznej nie nakłada na organy pomocy społecznej obowiązku udzielenia wsparcia w formie zasiłków celowych, bowiem ma ona charakter fakultatywny i uzależniona jest od indywidualnych okoliczności sprawy oraz możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, który powinien brać pod uwagę potrzeby pozostałych osób nie osiągających dochodów. Odwołanie od decyzji wniósł K. K. Nie uzasadnił go, jednakże załączył szereg pism, które w jego ocenie mają znaczenie w sprawie. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej K.p.a.) oraz art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4. art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. SKO w P. wskazało, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podstawą odmowy przyznania pomocy finansowej K. K. było to, że wnioskował on o przyznanie pomocy w większości na cele, które nie mogą być uznane za niezbędną potrzebę życiowa osób i rodzin, na zaspokojenie których przyznawane są zasiłki celowe z art. 39 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.s.. Kolegium wyjaśniło następnie, że pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej, wymienione w art. 3 ust. 1 u.p.s. nie zostało ustawowo zdefiniowane, dlatego wymaga indywidualnego podejścia. Zdaniem organu odwoławczego współcześnie udzielanie wsparcia służyć ma raczej zapewnieniu minimum socjalnego. Jednym z kryteriów tej interpretacji powinno być obecnie stworzenie warunków do godnej egzystencji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności skupił się na grupie potrzeb wymienionych we wnioskach, które mogą być uznane za potrzeby niezbędne dla strony. Zwróciło uwagę otrzymywanie przez K. K. pomocy na zakup żywności w wysokości po 400 zł miesięcznie i ma przyznane na ten cel świadczenie od 1 czerwca do 31 października 2012 r. Podzieliło następnie stanowisko, że są to środki wystarczające na zaspokojenie tej potrzeby. Kolegium dodało nadto, że K. K. miał również przyznane na zasiłki okresowe na okresy od 1 kwietnia do 30 września 2012 r. (w kwocie 238,50 zł) i od 1 października 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. (w kwocie 271 zł) Ponadto Kolegium stwierdziło, że żadna z pozostałych potrzeb wnioskowanych przez stronę nie jest niezbędną potrzebą bytową, a tylko na zaspokojenie takich potrzeb może być przyznany zasiłek celowy. Skargę od decyzji złożył K. K., wyrażając niezadowolenie z rozstrzygnięć organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę K. K. należało oddalić, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. (Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P.) są zgodne z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania. Analizowana sprawa dotyczy świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, który zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Dotyczy to w szczególności pokrycia kosztów: zakupu żywności w kwocie 43,85 zł, doładowanie telefonu w kwocie 30,00 zł, zakup łaty drewnianej w kwocie 4,86 zł, zakup obuwia zimowego w kwocie 69,00 zł, klej w kwocie 5,49 zł, zegarka na rękę w kwocie 19,99 zł, artykułów biurowych w kwocie 28,75 zł, spodni w kwocie 16,99 zł, wiertła, linki stalowej i śruby do anteny w kwocie 45,48 zł, zwrot kosztów za ksero w kwocie 5 zł oraz zakup tylnego koła do roweru. (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Zasiłek celowy przysługuje osobom spełniającym kryteria dochodowe określone w art. 8 ust. 1 u.p.s. Wyjaśnić należy, że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Decyzja powinna zatem uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - zasady zawarte w ustawie o pomocy społecznej. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Pomoc społeczna jest też instytucją polityki społecznej Państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Mając na względzie okoliczności niniejszej sprawy, zakres i cel świadczeń, jakie skarżącemu już przyznano (albo przyznano za ten sam okres), należało rozważyć, czy potrzeby, o jakich zaspokojenie wystąpił, są potrzebami "niezbędnymi" (art. 39 ust. 1 u.p.s.). Sąd przyznaje rację organowi, iż w konkretnych okolicznościach sprawy zgłaszane przez skarżącego potrzeby były zbyt daleko idące, zważywszy na uzyskiwaną dotychczas pomoc społeczną. Zgodnie bowiem z intencją ustawodawcy, celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Taką też funkcję spełnia zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą pomocniczości (subsydiarności). Jak już wskazano, decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze. Zauważyć należy, że za okres od początku października 2012 r., a więc kiedy organ rozstrzygał o wnioskach skarżącego będących przedmiotem tej sprawy (K. K. wystąpił o pomoc w 1, 5 i 12 października 2012 r.) K. K. przyznano decyzją z dnia [...] 2012 r. zasiłek okresowy w wysokości 271 zł miesięcznie (od 1 października 2012 r. do 31 stycznia 2013 r.). Skarżący otrzymał również zasiłek celowy w wys. 457 zł na pokrycie kosztów zakupu leków oraz w kwocie 400 zł na zakup opału, a także na okres od 1 listopada 212 r. do 31 stycznia 2013 r. zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 400 zł miesięcznie (decyzje z dnia [...] 2012 r.). Uprzednio decyzją z [...] 2012 r. skarżący miał również przyznaną pomoc w formie zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 400 zł miesięcznie za okres od 1 czerwca do 31 października 2012 r. Otrzymywał również zasiłek okresowy w kwocie 238,50 zł (za okresy od 1 kwietnia do 30 września 2012 r. i za okres od 1 września do 30 września 2012 r.). Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że pomoc jaką przyznano Kr. K. za okres od października 2012 r. co najmniej do końca stycznia 2013 r. (w tym okresie skarżący korzystał z regularnego wsparcia w postaci zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na zakup żywności) była pomocą wystarczającą w świetle jego potrzeb i możliwości. Co więcej, w październiku 2012 r. udzielono skarżącemu także dodatkowych środków na ważne bieżące potrzeby (leki i opał). Podkreślić trzeba, że część otrzymanych świadczeń miało charakter stały, w szczególności stanowiły istotne wsparcie w zaspokojeniu potrzeb skarżącego, w tym potrzeb żywnościowych. Część świadczeń o jakie wystąpił skarżący nie mieściło się w zakresie potrzeb niezbędnych. W szczególności do takich potrzeb nie można było zaliczyć zakupu łaty drewnianej, kleju, wiertła, linki stalowej i śruby do anteny, pokrycia kosztów ksero, zakupu gipsu budowlanego czy drożdży. Sąd nie podważa, iż wspomniane powyżej potrzeby mają dla skarżącego rzeczywiste znaczenie, jednak podziela stanowisko organów, że powinny być one finansowane ze środków, jakie skarżący regularne otrzymuje w ramach udzielanej mu pomocy społecznej (zwłaszcza zasiłku okresowego). Nie zachodziły również podstawy do przyznania skarżącemu dodatkowej pomocy żywność i podwyższenia regularnego zasiłku na zakup żywności od 1 października 2012 r. W tym miejscu trzeba podkreślić, że wykorzystując instytucję zasiłku celowego nie można żądać od organów pomocy społecznej zaspokajania potrzeb osób potrzebujących w sposób ciągły i we wszelkich sferach. Jak wskazano, organ - oceniając sytuację materialną danej osoby - może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji. W przypadku K. K. pomoc wspierająca go realizowana jest w formie regularnych świadczeń w postaci przyznania określonej kwoty pieniężnej. Dodatkowo stwierdzić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, poprzedzono przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. Wywiad ten pozwolił pracownikowi socjalnemu dokonać właściwej analizy i oceny sytuacji wnioskodawcy. Mając na względzie powyższe Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku.