II SA/Po 662/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę Postanowieniem [...] z dnia [...] maja 2017 roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] marca 2017 r., (znak: [...]), nakładające na inwestora R. K. obowiązek przedstawienia w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania postanowienia wskazanych w w/w postanowieniu dokumentów i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Za podstawę rozstrzygnięcia WWINB przyjął art. 138 § 2, art. 123 § 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że w związku z pismem T. J., PINB we W. pismem z dnia 25 listopada 2015 r. wezwał R. K. do złożenia wyjaśnień w sprawie pobudowania w granicy z działką nr [...] budynku gospodarczego w O. przy ul. [...]. Dnia 10 grudnia 2015 r. R. K. oświadczył, że w/w budynek gospodarczy został wybudowany ok. 1980 r. przez poprzednich właścicieli. R. K. jest właścicielem dz. nr [...] od 2010 roku (akt notarialny z dnia [...] grudnia 2010 r. Repertorium A Nr [...]). W związku z tym, iż poprzedni właściciele nie przekazali żadnych dokumentów związanych z działką, R. K. nie przedłożył dokumentów potwierdzających legalność budowy w/w budynku gospodarczego. Następnie, organ I instancji dokonał dnia 27 stycznia 2016 r. czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. [...], dz. nr [...] w O. . PINB ustalił, iż na nieruchomości znajduje się 7 obiektów budowlanych, w tym piętrowy budynek gospodarczy (został oznaczony przez organ I instancji literą "D"). W toku czynności kontrolnych, R. K. przedłożył dokumentację fotograficzną, kserokopię decyzji z dnia [...] września 1985 r. (Nr [...]/85) udzielającej K. K. (poprzedniemu właścicielowi dz. nr [...]) pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o pow. zabudowy 50m2, kserokopię decyzji z dnia [...] marca 1987 r. (Nr [...]/1987) udzielającą K. K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o pow. zabudowy 150m2, kserokopię pismo ze Starostwa Powiatowego we W. z dnia [...] grudnia 2015 r. ([...]). Nadto, PINB we W. zobowiązał R. K. do: dokonania ustaleń geodezyjnych dotyczących położenia ujawnionych obiektów budowlanych, a także odszukania i przedstawienia brakujących dokumentów dotyczących kontrolowanych budynków, a w przypadku ich braku, dokonania inwentaryzacji. Pismem z dnia 24 maja 2016 r. PINB we W. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia użytkowanych obiektów gospodarczych do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi położonych w O. , przy ul. [...], dz. nr [...], [...], [...]. Organ I instancji wyłączył sprawę doprowadzenia użytkowanego budynku "D" do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi i nadał nowy numer sygnatury - PINB [...] W toku postępowania, pismem z dnia 24 stycznia 2017 r. pełnomocnik R. K. poinformował, iż budynek gospodarczy oznaczony literą "C" . Podobnie oświadczył K. K. pismem z dnia 23 stycznia 2017 r. Dnia [...] marca 2017 r. PINB we W. wydał w sprawie PINB [...] postanowienie Nr [...] nakładające na inwestora R. K. obowiązek przedstawienia w terminie 2 miesięcy 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z załączoną oceną stanu technicznego budynku D, opiniami i uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz aktualnego na dzień opracowania projektu, zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osoby sporządzającej projekt posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno – budowlanej; oświadczenie Inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ustawowym terminie zażalenie złożył R. K.. WWINB wydając przytoczone na wstępie postanowienie zważył, iż zgodnie ze złożonym dnia 20 września 2016 r. przez K. K. oświadczeniem, przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w 1994 r., podobnie oświadczył R. K.. Natomiast T. J. oświadczył, że przedmiotowy budynek powstał w latach 2002-2006 r. WWINB podkreślił, że na podstawie zdjęć lotniczych PINB we W. ustalił, iż budynek gospodarczy powstał po 2010 r. Na zdjęciu lotniczym wykonanym w 2010 r. widać najprawdopodobniej mury przedmiotowego obiektu budowlanego bez dachu. Organ II instancji przytoczył treść art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej Prawo budowlane), po czym skonstatował, że PINB we W. prawidłowo uznał, iż budynek "D" powstał po 2010 r., a w konsekwencji tego prawidłowo zastosował obecnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego. Wskazano jednak, iż w wydanym przez PINB we W. postanowieniu nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. organ I instancji nie dokonał analizy art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji art. 29-30 Prawa budowlanego. WWINB uznał, iż art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi generalną zasadę, zgodnie z którą, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W konsekwencji niedokonania analizy powyższych przepisów, PINB we W. nie dokonał kwalifikacji obiektu budowlanego oznaczonego literą "D". Dalej organ wywodził, że zarówno w piśmie z dnia 24 stycznia 2017 r. jak i zażaleniu z dnia 21 marca 2017 r. R. K. podniósł zarzut, iż przedmiotowy budynek gospodarczy "D" stanowi rozbudowę budynku gospodarczego oznaczonego w niniejszym postępowaniu literą "C", dla którego budowa realizowana była na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 1987 r., tymczasem w zaskarżonym postanowieniu PINB we W. wskazał, że pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 1987 r. dotyczy budowy budynku gospodarczego o pow. zabudowy 150 m - co odpowiada powierzchni obecnie istniejącego budynku "C" i stąd budynek "D" nie stanowi rozbudowy, czy też części budynku "C". Organ II instancji dodał, iż PINB we W. powinien się zastanowić, czy przedmiotowy budynek "D" nie stanowi jednak rozbudowy budynku "C" tj. czy jest konstrukcyjnie z nim połączony, czy też może są to dwa odrębne obiekty budowlane, które mogłoby samodzielnie istnieć. Zaznaczono, iż z przedłożonych przez organ I instancji akt sprawy nie można jednoznacznie ustalić, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rozbudową budynku "C". Dalej WWINB wyłożył przepis art. 48 Prawa budowlanego i wskazał, że w przeciwieństwie do trybu postępowania uregulowanego w art. 49b Prawa budowlanego, w trybie art. 48 Prawa budowlanego wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych, nawet w przypadku, gdy budowa została zakończona, czego organ I instancji nie zrobił. W art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca - w przeciwieństwie do art. 49b ust. 2 Prawa budowanego - nie zastrzegł, iż roboty budowane wstrzymuje się tylko wtedy, gdy budowa nie została zakończona. Oznacza to więc, iż wydając postanowienie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego organ I instancji winien wstrzymać prowadzone roboty budowlane. Wstrzymanie robót budowlanych w postępowaniu wydanym w trybie art. 48 Prawa budowlanego ma dwojakie znaczenie, gdyż wstrzymuje obecnie prowadzone roboty budowlane oraz stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania, mając na uwadze konsekwencje wynikające z przepisu art. 50 a pkt 1 Prawa budowlanego. Nadto PINB we W. zobowiązał R. K. do załączenia do czterech egzemplarzy projektu budowlanego, ocenę stanu technicznego budynku D, co stoi w sprzeczności z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. WWINB stwierdził też konieczność analizy zakresu pełnomocnictwa T. J. z dnia 27 maja 2016 r. i rozważenia, czy obejmuje ono również postępowanie prowadzone pod sygn. [...] WWINB reasumując stwierdził, iż organ I instancji wydając postanowienie nr [...] nie wyjaśnił sprawy w istotnym dla jej rozstrzygnięcia zakresie, co zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ I instancji został pouczony o kierunku, w jakim powinno zmierzać ponowne postępowanie administracyjne. Skargę na powyższe postanowienie do tutejszego Sądu złożył R. K. wskazując jako podstawę art. 3 § 2 pkt 2, art. 53 § 1, art. 54 § 1 w zw. z art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżył uzasadnienie postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2017r. w przedmiocie uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., nr [...]; z dnia [...] marca 2017r., PINB [...] nakładającego na R. K. obowiązki, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Zaskarżonemu uzasadnieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym i mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego zwanej dalej k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niepodjęcie kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawidłowego załatwienia sprawy, co skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi organu II instancji przedstawionymi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz sformułowaniem w tymże uzasadnieniu w stosunku do organu I instancji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nieprawidłowych, zaleceń jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, 2. art. 6, art. 7 i art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niezbadanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, a tym samym przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, w wyniku czego w zaskarżonym uzasadnieniu opisano wadliwie ustalony stan faktyczny oraz w sposób wadliwy wskazano zalecenia w zakresie prowadzenia dalszego postępowania przez organ I instancji, 3. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności skutkujące tym, że organ II instancji, pomimo kierowanego do organu I instancji zarzutu, iż ten nie wyjaśnił całokształtu okoliczności sprawy, formułuje stwierdzenia, które wymagają wcześniej ustalenia stanu faktycznego mającego zasadnicze znaczenie dla sposobu rozpoznania sprany. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego uzasadnienia (postanowienia w części zawierającej uzasadnienie) w zakresie odnoszącym się do: a. ustaleń faktycznych: - dotyczących tego, że część budynku oznaczona na mapie przez PINB we W. literą "D" jest budynkiem, który powstał po 2010 r., - wyrażających się stwierdzeniem organu II instancji: "W tym miejscu należy wskazać, iż zarówno w piśmie z dnia [...] stycznia 2017r., jak i zażaleniu z dnia [...] marca 2017r. Pan R. K. podniósł zarzut, iż przedmiotowy budynek gospodarczy "D" stanowi rozbudowę budynku gospodarczego oznaczonego w niniejszym postępowaniu literą "C", dla którego budowa realizowana była na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 1987r. (Nr [...])", b. zaleceń kierowanych do organu I instancji zawartych w zdaniu: "Organ II instancji wskazuje, iż PINB we W. powinien się zastanowić, czy przedmiotowy budynek "D" nie stanowi jednak rozbudowy budynku "C" tj. czy jest konstrukcyjnie z nim połączony, czy też może są to dwa odrębne obiekty budowlane, które mogłyby samodzielnie istnieć", 2. na podstawie art. 200 p.p.s.a. skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania od Wojewódzkiego W. Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podnosił, że możliwość zaskarżenia samego uzasadnienia decyzji lub postanowienia nie budzi wątpliwości, ani w literaturze, ani w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010r., I OSK 314/10, postanowienie NSA z dnia 28 lipca 2009r., I FSK 892/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2015r., II SA/Po 1302/14). Stwierdził, że R. K. nigdy nie twierdził, że część budynku oznaczona na mapie przez organ nadzoru budowlanego literą "D" stanowi rozbudowę budynku C. Natomiast podnosił, że budynek C stanowi integralną w tym funkcjonalną oraz użytkową całość z dalszą jego częścią oznaczoną przez PINB we W. jako obiekt D, dlatego też postępowanie prowadzone przez ww. organ pod nr [...], a także [...] dotyczy jednego obiektu budowlanego, którego budowa była realizowana przez jego ojca K. K. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].03.1987r., Nr [...]/1987. Skarżący argumentował, iż cały obiekt, którego część jest oznaczona na mapie lit. C, a część lit. D, został wykonany w ramach jednego procesu budowy, na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę. Kwestionował też zalecenia kierowane do organu I instancji wskazujące, że koniecznie należy wyjaśnić, czy budynek "D" nie stanowi rozbudowy budynku "C". Zdaniem skarżącego takie zalecenie skutkuje ponownym naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ I instancji, który zgodnie ze stanowiskiem WWINB w P. nie wyjaśnił sprawy w istotnym dla jej rozstrzygnięcia zakresie, powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć zebrany materiał w sprawie, a zatem powinien również wyjaśnić to, czy budynek oznaczony przez PINB we W. literą "C" oraz "D" nie stanowi integralnej całości wykonanej w ramach jednego procesu budowy, co byłoby zgodne ze stanowiskiem skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Skarga R. K. nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że istotą zagadnienia w sprawie jest ustalenie czy część budynku oznaczona literą "D" powstała w wyniku rozbudowy dokonanej po 1994 r. Weryfikacja tego aspektu stanu faktycznego pozwala na zakwalifikowanie sprawy do odpowiedniego przepisu prawnego. Uznanie, że części "C" i "D" zostały wykonane jako jeden obiekt w toku jednego procesu budowy skutkuje tym, że może być on zakwalifikowany jako co najwyżej wykonany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym, a jego legalizacja będzie mogła być przeprowadzona w oparciu o art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane. W odmiennej sytuacji zastosowanie znajdzie art. 48 Prawa budowlanego. Zatem brak ustaleń organu I instancji w tym zakresie stanowi o niemożności rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wnioski organu II instancji o stwierdzeniu na podstawie zdjęć, iż przedmiotowy budynek powstał po 2010 r. uznać należy za prawidłowe. Jednocześnie organ wyjaśnił, że wskazana kwestia wymaga doprecyzowania w ponownym postępowaniu administracyjnym, czym nie przesądził o wszystkich aspektach stanu faktycznego. W tym miejscu wskazać należy, że przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w tym przepisie. Rozstrzygniecie organu odwoławczego może mieć charakter reformatoryjny - jeżeli pozwala na to zebrany zarówno przed organem I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym materiał dowodowy albo kasacyjny - jeżeli luki w materiale dowodowym nie pozwalają na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W stosunku do jednego przedmiotu sprawy administracyjnej nie może być wydane jednocześnie rozstrzygnięcie reformatoryjne i kasacyjne. Odpowiedzieć należy zatem na pytanie, czy przedmiot postępowania był podzielny, bo tylko wówczas możliwe jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej co do części rozstrzygnięcia organu I instancji, a co do drugiej części – decyzji kasacyjnej. Podzielność decyzji zachodzić może tylko wówczas, gdy pomiędzy rozstrzygnięciem co do istoty zawartym w jednym punkcie decyzji a rozstrzygnięciem kasacyjnym zawartym w drugim punkcie decyzji brak jest jakichkolwiek więzi. W przeciwnym przypadku, gdy decyzja nie posiada cech kwalifikujących przedmiot rozstrzygnięcia jako podzielny, niedopuszczalne jest odrębne rodzajowo orzeczenie organu odwoławczego co do różnych części decyzji organu I instancji. Natomiast na podstawie art. 144 K.p.a. powyższe rozważania winny być stosowane także do postanowień wydawanych w II instancji. Powyższe ma znaczenie o tyle, że w przedmiotowej orzeczenie organu jest właśnie postanowieniem, które w swej istocie jest "niepodzielne". Tym samym ustalenia organu II instancji o ile są cennymi wskazaniami, w jaki sposób doprowadzić zaistniały stan rzeczy do stanu odpowiadającego przepisom prawa, to mimo wszystko nie są wiążące dla organu I instancji i nie przesądzają o całokształcie sprawy, bowiem nie pozwala na to pozostały do wyjaśnienia stan faktyczny. WWINB nie mógł nadać swojemu postanowieniu kształtu reformatoryjnego, a zmuszony był wydać je w charakterze kasacyjny, co jednak nie pozbawia WWINB możliwości wskazania organowi I instancji kierunku, w którym winien zmierzać w ponownym postępowaniu administracyjnym. Co więcej, brak takich wskazań i tych wniosków dotyczących części stanu faktycznego, wyrażonych w zaskarżonym postanowieniu, prowadziłby do kuriozalnej sytuacji, gdzie organ I instancji musiałby niejako "zgadywać", jakie elementy rozstrzygnięcia odpowiadają prawu. Odnosząc się do zarzutu skarżącego w zakresie naruszenia zasady dwuinstancyjności, Sąd wskazuje, że w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że WWINB wskazując jako podstawę uchylenia art. 138 § 2 k.p.a. wskazał jakie normy postępowania zostały naruszone i w jakim zakresie winno być ponownie prowadzone postępowanie administracyjne. Przez tak zastosowaną instytucję uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji WWINB wbrew twierdzeniom skarżącego zmierza do zachowania wywiedzionej z art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności. Organ nadzoru wskazał, iż w wydanym przez PINB we W. postanowieniu nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. organ I instancji nie dokonał analizy art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji art. 29-30 Prawa budowlanego. Słusznie WWINB uznał, iż art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi generalną zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjaśniono też, że w konsekwencji niedokonania analizy powyższych przepisów, PINB we W. nie dokonał kwalifikacji obiektu budowlanego oznaczonego literą "D". WWINB prawidłowo konstatował, że w piśmie z dnia 24 stycznia 2017 r. i zażaleniu z dnia 21 marca 2017 r. R. K. podniósł zarzut, iż przedmiotowy budynek gospodarczy "D" stanowi rozbudowę budynku gospodarczego oznaczonego w niniejszym postępowaniu literą "C", dla którego budowa realizowana była na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 1987 r., a tymczasem w zaskarżonym postanowieniu PINB we W. wskazał, że pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 1987 r. dotyczy budowy budynku gospodarczego o pow. zabudowy 150 m - co odpowiada powierzchni obecnie istniejącego budynku "C" i stąd budynek "D" nie stanowi rozbudowy, czy też części budynku "C". Wyrażone przez WWINB obawy, czy budynek "D" nie stanowi jednak rozbudowy budynku "C" tj. czy jest konstrukcyjnie z nim połączony, czy też może są to dwa odrębne obiekty budowlane, które mogłoby samodzielnie istnieć stanowią istotne wskazanie dla organu I instancji, jednak nie przesądzają w żadnej mierze o treści kolejnego postanowienia. Natomiast rozważania prawne dotyczące art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego prowadziły do logicznego wniosku, iż wydając postanowienie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego organ I instancji winien wstrzymać prowadzone roboty budowlane. Sąd uznał za chybiony zarzut naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a., wedle którego organ II instancji zarzucający organowi I instancji, że ten nie wyjaśnił sprawy w istotnym dla jej rozstrzygnięcia zakresie – czy przedmiotowy obiekt stanowi integralną całość, czy też w sprawie występują dwa odrębne obiekty – sam w zaskarżonym uzasadnieniu wskazuje, że "PINB we W. prawidłowo uznał, że budynek "D" powstał po 2010r.". Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem WWINB, iż część obiektu oznaczona na mapie lit. "D", jest samodzielnym budynkiem, i na tej podstawie wywnioskował o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę na fakt, że w sprawie zostały zgromadzone dowody, jak chociażby rzeczone zdjęcia wskazujące na zmianę pokrycia budynku, które pozwoliły na wyrażone w postanowieniu II instancji stanowisko WWINB. Zarzut błędu w ustaleniach faktycznych ma zastosowanie wówczas, gdy, organ wydający rozstrzygnięcie nie zastosował się do reguł swobodnej oceny dowodów. Zarzut ten znajdzie zastosowanie wówczas, gdy organ dokonał ustaleń faktycznych w oderwaniu od zgromadzonych dowodów, a także gdy podstawą ustaleń faktycznych stały się wszystkie dowody, ale doszło do ich nieprawidłowej oceny z punktu widzenia logiki, wskazań wiedzy albo doświadczenia życiowego. Tymczasem organ II instancji wywiódł prawidłowe wnioski ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zarzut skarżącego wynika z błędnego rozumienia zasady swobodnej oceny dowodów. Reasumując zarówno rozstrzygnięcie organu odwoławczego jak i jego uzasadnienie i wskazania co do kierunku dalszych koniecznych ustaleń przez organ pierwszej instancji są trafne. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a Sąd . orzekł jak w sentencji.