II SA/Po 662/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2024 r. w sprawie ze skargi R. Ł. na czynność Burmistrza Miasta z dnia 28 września 2023 r., nr [...] w przedmiocie dowozu dziecka do szkoły 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz R. Ł. kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. R. Ł. (dalej jako "Skarżący") pismem z dnia 21 września 2023 r. zwróciła się do Burmistrza Gminy G. ("dalej jako "organ") z wnioskiem o zapewnienie bezpłatnego dowozu niepełnosprawnego syna załączając do wniosku orzeczenie nr [...] z dnia 18 września 2023 r. o potrzebie kształcenia specjalnego. W odpowiedzi na wniosek organ w piśmie z dnia 28 września 2023 r. poinformował Skarżącego, że Gmina nie dysponuje już wolnymi miejscami w busach. Organ zaproponował Skarżącemu zwrot kosztów przewozu niepełnosprawnego dziecka oraz jego opiekuna. Pismem z dnia 13 października 2023 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą czynność zarzucając bezprawne uchylanie się od prawnego obowiązku wynikającego wprost z ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe o obowiązku gminy do zapewnienia dzieciom i młodzieży bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym. Skarżący podniósł, iż Burmistrz próbuje wykpić się używając punktu trzeciego tejże ustawy mówiącego, że obowiązkiem gminy jest również: pkt 3 zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami jeżeli, powtarzam jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Skarżący podkreślił, iż w ustawie Prawo oświatowe nie ma ani słowa, które dawało by burmistrzom czy gminom prawo do jednostronnego decydowania o formie spełnienia ustawowego obowiązku, a po drugie my jako rodzice nie mamy możliwości samodzielnego dowożenia i odwożenia syna do Specjalnego Ośrodka Szkolno- Wychowawczego [...] w K. przy ulicy [...]. Skarżący wskazał, iż jest jedynym żywicielem rodziny, a żona mimo, że nie pracuje to po pierwsze również jest osobą niepełnosprawną ze znacznym stopniem niepełnosprawności po poważnej operacji ratującej życie, a po drugie nie posiada nawet prawa jazdy. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, iż Gmina G. nie jest w stanie spełnić żądania strony, ponieważ nie dysponuje wystarczającą ilością środków transportu, umożliwiających zorganizowanie dowozu dziecka do szkoły. Rodzice otrzymali propozycję zwrotu kosztów dowozu indywidualnego dziecka (własnym pojazdem rodzica) zgodnie z art. 39 i 39a ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo Oświatowe (t. j. Dz. U. z 2023, poz. 900, 1672, 1718). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania tego z nich, który obowiązywał jako ostatni, wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny mogą rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, chyba że strona lub uczestnik postępowania wniosą o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wniosek strony lub uczestnika postępowania wiąże sąd. W przedmiotowej sprawie zarządzeniem z dnia 7 listopada 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, a żadna ze stron poinformowana o powyższym nie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest czynność Burmistrza Gminy na skutek której Skarżącemu odmówiono zapewnienia jego dziecku dojazdu do placówki oświatowej. Wobec powyższego wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest podgląd, iż odmowa zapewnienia uczniom dojazdu do placówki oświatowej jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem jest ona zaskarżalna do sądu administracyjnego (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych - w Białymstoku z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 270/17, w Szczecinie z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 775/07, w Olsztynie z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 149/08, w Warszawie z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 614/07 i z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 369/15, Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej w skrócie CBOSA). Zgodnie zatem z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a., ponieważ między zaskarżoną czynności a wniesienie skargi nie upłynęło zaledwie 15 dni. Materialnoprawną podstawę podjętej czynności stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (j. t. Dz. U. z 2023 r., poz. 900, dalej: "ustawa"). Zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy, obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 rok życia. Obowiązek zapewnienia przez gminę przewozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły jest realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z przepisem art. 70 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa - Prawo oświatowe. W art. 1 pkt 6 i 7 tej ustawy ustawodawca wskazał na możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną, niedostosowaną społecznie i zagrożoną niedostosowaniem społecznym, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami, jak również opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwienie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych. Obowiązki gminy w tej materii ustanawia cytowany wyżej art. 39 ust. 4 Prawa oświatowego. Stosownie natomiast do art. 39a, normującym sposób realizacji obowiązku dowozu niepełnosprawnych dzieci do placówek oświatowych, jak stanowi ustęp 1 - obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. W ustępach 2 – 3 przepisu art. 39a ustawodawca określił wzór dla obliczenia zwrotu kosztów jednorazowego przewozu, zaś w ustępie 4 postanowił, że zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami. Według ust. 5 - wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Jeżeli rodzice (ust. 6) powierzyli wykonywanie transportu i sprawowanie opieki w czasie przewozu innemu podmiotowi, kwotę zwrotu kosztów przewozu ustala się zgodnie z ust. 2. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie tego przewozu z i do najbliższej placówki oświatowej mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje wypełnieniem wskazanego obowiązku, jednakże – co wymaga podkreślenia – wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują jaki wariant dowozu dziecka wybrać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 831/23 , z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 1867/22, z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 3280/21, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 79/21, z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 186/21, w Olsztynie z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 837/21, w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 771/21, powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie https://cbois.nsa.gov.pl ). Ponadto w wyroku z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 4436/21 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż taki obowiązek (obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu – dop. tut. Sądu) istniał już na gruncie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt III CZP 133/10, opubl. w OSNC 2011/10/111 wyraźnie wskazał, że te dwa obowiązki (zorganizowanie przez gminę bezpłatnego dowozu oraz zawarcie umowy obejmującej zwrot kosztów dowodu uczenia przez rodziców) mają charakter alternatywny i wybór jednego z tych obowiązków należy nie do gminy, ale do rodziców. Tym samym nawet gdyby gmina zorganizowała bezpłatny transport i opiekę dla ucznia w zakresie dowodu do szkoły, to i tak rodzice mogą wybrać dowożenie swojego dziecka (ucznia) we własnym zakresie. Pogląd ten jest aktualny także na podstawie obecnie obowiązującej ustawy Prawo oświatowe (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 3069/21, opubl. w Lex nr 3219157; prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 79/21, opubl. w Lex nr 3192810). Prezentowaną wykładnię potwierdza także interpretacja przepisu art. 39 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym jeżeli droga z domu do szkoły przekracza odległości wymienione w ustępie 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Zawarte w przepisie sformułowanie "jeżeli dowożenie zapewniają rodzice" oznacza, że to wyłącznie rodzicom przysługuje prawo wyboru, zaś dla gminy powstają określone obowiązki (zapewnienia transportu i opieki dzieci, bądź refundacji kosztów), od których spełnienia nie może zwolnić się przez przeniesienie ich na zainteresowanych (tak też: M. Pilich, Komentarz do art. 32, [w:] M. Pilich (red.), Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, LEX/el.). Analogiczne sformułowanie zostało zawarte także w art. 39a ust. 5 ustawy, zgodnie z którym "wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice". Przyjąć więc należy, że to rodzice decydują o tym, czy chcą lub mogą zapewnić samodzielny dowóz dzieci do szkoły (za refundacją kosztów). Wobec powyższego na gruncie unormowań zawartych w art. 39 ust. 4 ustawy należy przyjąć, że oświadczenie rodziców niepełnosprawnego dziecka w kwestii dowozu tego dziecka do ośrodka szkolno-wychowawczego wiąże organ gminy w tym znaczeniu, że jeżeli sami wyrażają zamiar dowożenia dziecka do ośrodka, to organ wykonawczy gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna. W przeciwnym przypadku – jeżeli rodzice dziecka nie zgłaszają takiego zamiaru – oznacza to, że obowiązkiem gminy jest we własnym zakresie zorganizowanie dowozu niepełnosprawnego dziecka oraz zapewnienie mu opieki. Gmina nie może przenieść dowolnie swego obowiązku na rodziców (opiekunów) dziecka niepełnosprawnego bez jego zgody, nawet za zwrotem kosztów. Należy bowiem zauważyć, że zwrot kosztów w razie wyboru przez rodziców dziecka niepełnosprawnego transportu dowozu i opieki we własnym zakresie następuje w drodze zawartej umowy, a umowa jest dwustronną czynnością prawną, wymagającą zgodnych oświadczeń woli obu stron umowy. Tylko podpisanie umowy o zwrot kosztów zwalnia gminę z obowiązku zapewnienia dojazdu dziecka niepełnosprawnego do konkretnego ośrodka wybranego przez rodzica (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1097/17, CBOSA). Zatem o ile przez zawarcie umowy z rodzicami dziecka gmina może się "zwolnić" z realizacji tego obowiązku w formie organizowania we własnym zakresie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów, o tyle gmina nie może "zmusić" do zawarcia takiej umowy, czy też narzucić taką formę realizacji nałożonego na nią obowiązku (zob. wyroki NSA z dnia z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 1867/22 oraz z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 3280/21, CBOSA) Jak wynika z wywiedzionej skargi, Skarżący nie jest zainteresowany zwrotem kosztów transportu, lecz zapewnieniem transportu dziecka do placówki oświatowej. Tym samym stwierdzić należy, że obowiązek wynikający z art. 39 ust. 4 ustawy pozostał niezrealizowany, a jego spełnienie w dalszym ciągu obciąża gminę. Skoro w świetle obowiązujących rozwiązań prawnych żądanie Skarżącego dotyczące dowozu jego dziecka, wraz z zapewnieniem opieki, do wskazanej przez niego placówki oświatowej powinno zostać uwzględnione, to w konsekwencji oznacza, że organ powinien podjąć działania zmierzające do zapewnienia faktycznej realizacji ciążącej na gminie omawianej powinności zapewnienia bezpłatnego transportu dziecka Skarżącego według jej wyboru. Ustawodawca nie przewidział by gmina była zwolniona z tego obowiązku ze względu na ponoszone koszty finansowe, kwestie organizacyjne czy techniczne. Tego rodzaju okoliczności nie stanowią przesłanek prawnych, nie wynikają bowiem z ustawowych treści normatywnych. Wobec stwierdzenia, że zaskarżona czynność została podjęta bez prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego, to jest art. 39 ust. 4 i art. 39a ust. 1 ustawy, Sąd, na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.