II SA/Po 663/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) decyzją z dnia 25 czerwca 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr. 79 poz. 856 z 2001r.), art. 17 pkt. 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 - kodeksu postępowania administracyjnego po rozpoznaniu odwołania M. M. (dalej jako strona lub skarżąca), od decyzji wydanej przez Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. (dalej MGOPS) z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 25 kwietnia 2018 r. skarżąca złożyła wniosek o udzielenie pomocy finansowej na zakup leków i środków, na zapłatę energii, zakup obuwia oraz przerobienie ogrzewania. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że dochód skarżącej samotnie prowadzącej gospodarstwo domowe wynosi [...] zł. Na dochód składa się zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł i emerytura w wysokości [...] zł. Skarżąca posiada mieszkanie własnościowe (zadbane), nie pracuje. Od urodzenia stwierdzono u niej niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym. Decyzją z dnia 23 maja 2018 r. nr [...] MGOPS odmówił przyznania skarżącej zasiłku celowego na wnioskowane potrzeby. W uzasadnieniu organ wskazał, że dochód skarżącej w wysokości [...] zł miesięcznie przekracza kryterium dochodowe dla rodziny które wynosi [...] zł. Organ powołał się na art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. u. z z 2017 poz. 9301 ze zm., dalej u.p.s.), zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Z ustaleń dokonanych podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca długotrwale choruje - nie przedstawia zaświadczeń lekarskich, recept, faktur lub innych dokumentów świadczących o ponoszonych kosztach leczenia. Skarżąca ma bardzo dobry kontakt z rodziną i ich wsparcie. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że skarżąca nie pozostawała bez pomocy. W bieżącym roku 2018 otrzymała pomoc finansową: w marcu w wysokości [...] zł oraz w kwietniu - [...] zł. Ponadto od marca bieżącego skarżąca otrzymuje emeryturę z ZUS, dotychczas pobierała rentę inwalidzką. Miesięczny dochód wzrósł o kwotę [...]zł co winno poprawić sytuację finansową. W związku z tym nie stwierdzono szczególnych przesłanek uzasadniających przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku celowego zgodnie z zapisem w rat. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie organu osiągany przez skarżącą dochód umożliwia zaspokojenie przez nią potrzeb takich jak zakup żywności, środków czystości, czy częściową spłatę zadłużenia. Zdaniem MGOPS nie wystąpiła również nagła sytuacja, której bez pomocy społecznej skarżąca nie byłaby w stanie przezwyciężyć, wykorzystując własne zasoby i możliwości. W odwołaniu skarżąca wskazała, że nie zgadza się z powyższą decyzją. Opisała swoją trudną sytuację życiową, podała, ze jest zadłużona i nie ma środków na leki, żywność i naprawę ogrzewania. Podała, że mimo iż otrzymuje emeryturę pieniądze przeznacza na spłatę zadłużenia. Opisaną we wstępie decyzją SKO z dnia 25 czerwca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, ze skarżąca przekracza kryterium dochodowe, a co do analizy przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku celowego z art. 41 u.p.s. to odwołująca otrzymuje emeryturę i pomoc finansową od rodzin, nie dotyczą jej okoliczności nagłe i niefortunne, drastyczne i dotkliwe w skutkach. Skoro nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek to brak jest podstaw do przyznania ww. zasiłku. W skardze do WSA M. M. powtórzyła argumenty zawarte w skardze, podkreślając swoją trudną sytuację życiową i finansową. Wskazała, że nie stać ją na naprawę sprzętów AGD, które się zepsuły Nie ma w związku z tym sprawnego telefonu, telewizora i pralki, nie ma ogrzewania i pieca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Obecna na rozprawie pełnomocnik z urzędu podtrzymała stanowisko zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję MGOPS z dnia [...] maja 2018 r., odmawiająca przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup niezbędnych środków do życia, opłaty mieszkaniowe oraz przerobienie ogrzewania gazowego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508) zwanej dalej "u.p.s.". Stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z treści art. 39 u.p.s. wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie zasiłku celowego jest jednak uzależnione od wysokości dochodu osiąganego przez osobę zainteresowaną. Kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe. Zgodnie z tym przepisem prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, i art. 91, przysługuje: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", (...) - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058) ustalono, że ww. kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 634 zł. W myśl art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Przepis ten w ust. 4 stanowi z kolei, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz.U. poz. 693 i 1220); 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1ha przeliczeniowego; 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195 ze zm.), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697 i 1292); 8) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. z 2017 r. poz. 1459). W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że skarżąca, osiągając dochód w wysokości [...] zł, przekroczyła kryterium dochodowe, warunkujące możliwość przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. W tej sytuacji mógł być przyznany jedynie specjalny zasiłek celowy na podstawie w art. 41 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, specjalny zasiłek celowy może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Świadczenie to, podobnie jak zasiłek celowy, przyznawane jest uznaniowo, co nie zwalnia jednak organu pomocy społecznej z obowiązku wyjaśnienia, czy istotnie w sprawie występują szczególne okoliczności w rozumieniu powołanego przepisu, w czym się one przejawiają, a także w razie odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia, wyczerpującego uzasadnienia przyczyn odmowy. Wyjaśnić bowiem trzeba, że tzw. uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje organowi większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, przy czym organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego tego rodzaju decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega bowiem uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Obowiązkiem organu administracji jest przy tym wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Organy obu instancji wskazanym wyżej wymogom nie sprostały. W zaskarżonych decyzjach organy nie rozważyły przesłanek uzasadniających przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku z art. 41 u.p.s.. "Szczególnie uzasadniony przypadek" warunkujący przyznanie specjalnego zasiłku celowego ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Nie jest to jednak przypadek klęski żywiołowej, który ustawodawca uregulował odrębnie w art. 40 u.p.s. a na który powoływały się organy w swoich rozstrzygnięciach. I nie oznacza, że w sprawach dotyczących przyznania tego zasiłku organy mają brać pod uwagę jedynie uzyskiwany przez stronę dochód, czy jego zwiększenie. W ocenie Sądu w rozważaniach organów obu instancji nie uwzględniono sytuacji szczególnych wynikających z nawarstwienia problemów finansowych oraz braku możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb jakimi są np. ogrzewanie mieszkania, sprawność urządzeń na skutek ich nagłej awarii, której usunięcie wymaga znacznych nakładów finansowych. Skarżąca na te okoliczności wielokrotnie wskazywała zarówno na etapie postępowania przed organem, jak i skargi do sądu. Organy wskazały na poprawę sytuacji skarżącej w związku z przyznaniem prawa do emerytury, jednak nie wzięły pod uwagę okoliczności zadłużenia, na które skarżąca powoływała się wielokrotnie, podkreślając że brakuje jej środków na utrzymanie ani kwestii awarii podstawowych sprzętów AGD. Podczas wywiadu środowiskowego w sposób niepełny ustalono rzeczywistą sytuację życiową i bytową skarżącej. Zabrakło bowiem ustalenia odnośnie faktycznego braku możliwości korzystania z urządzeń (pralka), zepsutych sprzętów AGD, braku ogrzewania (zepsuty piec), faktycznym zadłużeniu- kiedy powstało i z jakiej przyczyny, czy było wynikiem szczególnej sytuacji, konieczności zakupu okularów, obuwia, środków na zakup leków. Dopiero ustalenie ww. okoliczności pozwoli organom na rozważanie czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek który uzasadnia przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji takich rozważań nie zawiera, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. W szczególności na dezaprobatę zasługuje lakoniczne uzasadnienie decyzji przez SKO, które nie poczyniło własnych ustaleń odwołując się w zasadzie do przekroczenia przez skarżącą kryterium dochodowego. Sąd uznał, że wydając kwestionowane decyzje naruszono również przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak należytego przedstawienia przesłanek, jakimi kierowały się organy wydając decyzje w sprawie, jak i dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy ani w uzasadnieniu decyzji nie ma odniesienia się do konkretnych zarzutów skarżącej, stąd sąd nie ma podstaw do oceny ich zasadności. Braki te skutkują koniecznością uchylenia obu decyzji. Podkreślić należy, że zasiłek z art. 41 u.p.s. jest zasiłkiem przyznawanym w szczególnych, czyli wyjątkowych okolicznościach. Ustawodawca nie wymienia katalogu sytuacji, które za szczególne uznane być mogą. Kwestie te pozostawia uznaniu administracyjnemu, które jednak wymaga odniesienia się do konkretnej sytuacji a nie jedynie do dochodów wnioskującego i ogólnego stwierdzenia, że w danej sprawie sytuacja szczególna nie występuje. W sytuacji gdy strona wskazuje na taką szczególną sytuację organ winien wezwać ją do jej wykazania przez wskazanie konkretnych dokumentów jakie winna złożyć. W trakcie wywiadu środowiskowego winien ustalić czy faktycznie ma miejsce sytuacja opisywana przez wnioskująca, tj. awaria podstawowych sprzętów AGD, brak możliwości ogrzewania mieszkania. Bez tych ustaleń nie można uznać, że nie doszło do przekroczenia swobodnej oceny dowodów i granic uznania administracyjnego. Powyższe nie oznacza, że skarżąca kwalifikuje się do przyznania tego zasiłku. Kwestia ta jednak może być rozstrzygnięta po wnikliwie przeprowadzonym postępowaniu przez organy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższe uwagi, rozstrzygną w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia 25 kwietnia 2018 r. z uwzględnieniem celów pomocy społecznej, a decyzje uzasadnią w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a. Organy prawidłowo również określą organ gminy właściwy do wydania decyzji z upoważnienia, którego działa kierownik MGOPS w Z.. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, nie przesądzając ostatecznej treści rozstrzygnięcia, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.