II SA/Po 665/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO" lub "Kolegium") z dnia 9 lipca 2025 r., nr [...], zmieniająca decyzję organu I instancji w zakresie szerokości pasów ochronnych dla planowanego przedsięwzięcia. Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem A. J. (zwanego dalej "Skarżącym" lub "Inwestorem") z dnia 10 stycznia 2025 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na "Wydobywaniu kopalin ze złoża kruszywa naturalnego [...] metodą odkrywkową w granicach działek nr ewid. [...] i [...] obręb K. , gmina [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] (zwany dalej "Organem I instancji"), po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w dniu 12 maja 2025 r. wydał decyzję znak [...], którą ustalił środowiskowe uwarunkowania dla ww. przedsięwzięcia. W toku postępowania, postanowieniem z dnia 18 marca 2025 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej również jako "RDOŚ") wyraził opinię o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, wskazując jednak na konieczność zachowania pasów ochronnych o minimalnej szerokości 17 m każdy od strony lasu. Mimo tego stanowiska, Organ I instancji w swojej decyzji ustalił szerokość pasów ochronnych na poziomie 10 m i 15 m. Od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] odwołanie wniósł RDOŚ w [...], zarzucając naruszenie przepisów poprzez zmniejszenie szerokości pasa ochronnego z wymaganych 17 m do 15 m (i 10 m), co stoi w sprzeczności z przepisami rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję z dnia 9 lipca 2025 r., mocą której uchyliło decyzję organu I instancji w części (pkt II.2) i orzekło w tym zakresie co do istoty. SKO nakazało zachować pasy ochronne o minimalnej szerokości 17 m każdy: od strony lasu na działce nr [...] i nr [...] (kierunek zachodni) oraz od strony lasu na działce nr [...] (kierunek wschodni). W pozostałym zakresie decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy. Podstawą prawną zmiany decyzji był § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego, który stanowi, że roboty górnicze wykonuje się z zachowaniem odpowiednich parametrów, w tym wymagań określonych w Polskiej Normie dotyczącej szerokości pasów ochronnych wyrobisk odkrywkowych. Jak wyjaśnił organ odwoławczy stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne i same w sobie nie są one źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Wyjątek od powyższej zasady stanowi sytuacja, gdy przepis aktu powszechnie obowiązującego (tutaj: rozporządzenia) bezpośrednio odwołuje się do normy. Skoro § 26 ust. 2 rozporządzenia odsyła wprost do Polskiej Normy, to parametry w niej określone stają się prawem obowiązującym. W powyższym zakresie Kolegium powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które potwierdza, że takie odesłanie czyni parametry normy obowiązkowymi elementami porządku prawnego. Nie jest to zmiana charakteru samej normy, ale implementacja jej parametrów do przepisów prawa. Ponieważ według normy PN-G-02100, najmniejsza szerokość pasa ochronnego od użytków leśnych jest równa wartości H, gdzie H oznacza docelową wysokość drzew (jednak nie mniej niż 6 m), Kolegium uznało, że skoro prawo nakazuje stosować tę normę, to nie można arbitralnie ustalać innej szerokości (np. 10 m), jeśli wysokość drzew jest inna. W przedmiotowej sprawie na działkach sąsiednich rośnie las (bór mieszany świeży, sosna zwyczajna), a w oparciu o tablice zasobności i uproszczony plan urządzenia lasu ustalono, że obecna lub docelowa wysokość drzewostanu wynosić będzie około 17 metrów (obecnie ok. 16,5 m z tendencją wzrostową). Zgodnie z wzorem z normy (szerokość = H), pas ochronny musi zatem wynosić 17 metrów. Na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. J. zarzucając jej: - naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1572, dalej jako: "K.p.a.") poprzez brak wszechstronnego postępowania dowodowego, w tym nieuwzględnienie specyfiki lokalizacji, ograniczonego zakresu inwestycji, braku wycinki drzew oraz oparcie się na nieaktualnym stanie drzewostanu z 2011 r.; - błędną wykładnię prawa materialnego (§ 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 kwietnia 2013 r.) poprzez uznanie, że Polska Norma PN-G-02100:2013-12 ma zastosowanie obligatoryjne, podczas gdy Polskie Normy nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. - naruszenie zasady zaufania i równości (art. 8 K.p.a.) poprzez odstąpienie od dotychczasowej praktyki administracyjnej, w której dla sąsiednich złóż (np. "[...]", "[...]") dopuszczano mniejsze pasy ochronne (np. 6 m). Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postepowania oraz przeprowadzenie dowodu z: - opinii geologicznej dla wykazania następujących faktów: że eksploatacja planowanego złoża przy zastosowaniu pasa ochronnego o szerokości 10 i 15 m nie stwarza zagrożenia dla drzewostanu, środowiska gruntowo-wodnego ani bezpieczeństwa prowadzenia ruchu zakładu górniczego, a także że warunki geologiczne nie uzasadniają stosowania szerszego pasa ochronnego, jak również dla wykazania, że w analogicznych przypadkach organy administracji dopuszczały mniejsze pasy ochronne, co potwierdza istnienie utrwalonej praktyki administracyjnej i wspiera zasadność zastosowania szerokości 10 i 15 m również w niniejszej sprawie. - umowy przeniesienia prawa własności z dnia 27 czerwca 2025 r. (Rep. [...] oraz umowy przeniesienia prawa własności z dnia 17 kwietnia 2025 r. (Rep. [...]) dla wykazania następujących faktów: inwestor dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji w przyjętym zakresie przestrzennym. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że inwestycja ma ograniczony zasięg, nie wymaga wycinki drzew i nie oddziałuje na obszary [...]. Wskazał, że posiadał już decyzję z 2011 r. dopuszczającą pas 6 m, a przyjęte przez Burmistrza 10 m i 15 m jest rozwiązaniem racjonalnym i bezpiecznym. Zdaniem Skarżącego, Polska Norma jest dokumentem technicznym o charakterze fakultatywnym, a jej automatyczne stosowanie bez oceny ryzyka narusza zasadę proporcjonalności. Skarżący powołał się również na prywatną opinię geologiczną oraz fakt, że wysokość drzewostanu wynosi obecnie ok. 16,5 m, co przy pasie 15 m nie generuje zagrożenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. pełnomocnik podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ ten po rozpoznaniu odwołania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], uchylił decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] w zakresie pk. II i w tym zakresie orzekł merytorycznie poprzez określenie szerokości pasa ochronnego wynoszącego minimalnie 17 m od lasu. Przed przystąpieniem do rozstrzygnięcia istoty sporu tj. kwestii prawidłowości określenia takiej szerokości pasa ochronnego Sąd w pierwszej kolejności postanowił wyjaśnić kwestię dopuszczalności wniesienia odwołania przez organ uzgadniający. Sąd podkreśla, że RDOŚ posiadał pełną legitymację do zaskarżenia decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 74 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tzw. ustawa ooś) – a w stanie prawnym przywołanym w aktach sprawy art. 76 ust. 8 ustawy ooś – w sprawach, w których organ ten zajmuje stanowisko (wydaje opinię lub uzgodnienie), przysługują mu prawa strony. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako wyspecjalizowany organ ochrony przyrody, ma ustawowe uprawnienie do dbania o to, by warunki realizacji przedsięwzięcia były zgodne z wymogami ochrony środowiska. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 ooś decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Stosownie zaś do art. 71 ust. 2 tej ustawy, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z art. 59 ust. 1 pkt 2 ooś wynika zaś, że przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. W przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 84 ust. 1 ooś). Planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w cytowanym na wstępie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm., dalej: rozporządzenie). Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 40 lit. a rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 27 lit. a bez względu na powierzchnię obszaru górniczego, jeżeli w odległości nie większej niż 0,5 km od miejsca planowanego wydobywania kopalin metodą odkrywkową znajduje się inny obszar górniczy ustanowiony dla wydobywania kopalin metodą odkrywkową. W niniejszej sprawie kwalifikacja inwestycji nie jest kwestionowana i wynika wprost z załączonej do wniosku karty informacyjnej przedsięwzięcia. Natomiast istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy organ II instancji zasadnie nakazał poszerzenie pasów ochronnych do 17 m, powołując się na Polską Normę. W ocenie składu orzekającego takie działanie uznać należy za w pełni uzasadnione i znajdujące umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Podkreślić w tym miejscu należy, iż zarzut Skarżącego dotyczący fakultatywności Polskich Norm jest w realiach niniejszej sprawy niezasadny. Sąd podziela stanowisko SKO, że jakkolwiek stosowanie Polskich Norm jest co do zasady dobrowolne (art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 148)), to sytuacja ulega zmianie, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa wprost odsyła do takiej normy. Wówczas postanowienia normy stają się elementem hipotezy normy prawnej i nabierają charakteru wiążącego. W niniejszej sprawie takim przepisem jest § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 kwietnia 2013r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1008) . Przepis ten stanowi wprost, że roboty wykonuje się z zachowaniem odpowiednich parametrów, "w tym wymagań określonych w Polskiej Normie dotyczącej szerokości pasów ochronnych wyrobisk odkrywkowych". Użycie przez ustawodawcę sformułowania o "wymaganiach określonych w Polskiej Normie" czyni stosowanie tej konkretnej normy (PN-G-02100:2013-12) obowiązkiem prawnym, a nie jedynie dobrą praktyką. Jak słusznie wskazało SKO, odwołanie się w rozporządzeniu do normy powoduje, że parametry w niej określone stają się prawem obowiązującym. Sąd podziela stanowisko reprezentowane w orzecznictwie, iż samoistnie polska norma nie jest źródłem prawa, ale jeżeli akt prawny powołuje taką normę w swojej treści (odwołuje się do niej) to parametry jakie dana norma określa stają się prawem obowiązującym. Sytuację taką należy odczytywać nie jako zmianę aktu stosowanego dobrowolnie w akt prawny – obowiązujący przymusowo, ale jako regulację prawną która jedynie implementuje parametry określone w Polskich Normach do regulacji prawnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 750/17). Wobec powyższego wskazać należy, iż zgodnie z Polską Normą PN-G-02100:2013-12, najmniejsza szerokość pasa ochronnego od użytków leśnych jest równa wartości H (gdzie H oznacza docelową wysokość drzew), lecz nie mniej niż 6 m. Z ustaleń faktycznych organów, niepodważonych skutecznie przez Skarżącego, wynika, że na sąsiednich działkach znajduje się las, w którym drzewostan (sosna zwyczajna) osiąga wiek rębności. Zgodnie z informacjami znajdującymi się w uzupełnieniu KIP (str. 3 KIP - k. 72 akt administracyjnych) obecna wysokość drzewostanu to ok. 16,5 m, która to nie jest kwestionowana przez Skarżącą, a docelowa wysokość może wynieść nawet 17 m (dla 80-letniej sosny). Zatem nawet przyjmując korzystniejsze dla Inwestora wyliczenia wskazane w dokumentach przez niego przedłożonych (wysokość 16,5 m z tendencją do 17 m), zastosowanie normy "szerokość pasa = H" obliguje do wyznaczenia pasa o szerokości co najmniej 17 m. Tym samym ustalenie przez Burmistrza pasów 10 m i 15 m naruszało zatem § 26 ust. 2 rozporządzenia w zw. z normą PN-G-02100:2013-12. Celem tego przepisu jest nie tylko bezpieczeństwo ruchu zakładu górniczego, ale także ochrona drzew przed utratą stateczności na skutek prac wydobywczych i zmian w systemie korzeniowym. Wobec powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 kwietnia 2013r.. Również zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. jest chybiony. SKO dokonało prawidłowej oceny materiału dowodowego. Fakt, że Inwestor dysponuje tytułem prawnym do terenu czy też, że inwestycja jest niewielka, nie zwalnia z obowiązku przestrzegania przepisów technicznych dotyczących bezpieczeństwa wyrobiska i ochrony sąsiednich lasów. Z tych też względu przedłożony na rozprawie akt notarialny jak również załączone do skargi umowy nie wpływają na dokonana przez Sąd ocenę prawidłowego określenia przez SKO szerokości pasa ochronnego. Również dokumentacja przedłożona przez Skarżącego (opinia geologiczna) nie może uchylić obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnego (§ 26 ust. 2 rozporządzenia) określającego sztywne zasady ustalania szerokości pasa ochronnego. Z tych też względów zarzuty skargi braku uwzględnienie przy wydawaniu decyzji, iż ustalona w decyzji organu I instancji szerokość pasa ochronnego nie stwarza zagrożenia dla drzewostanu, środowiska gruntowo-wodnego ani bezpieczeństwa prowadzenia ruchu zakładu górniczego nie mógł zostać uwzględniony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a. (zasada zaufania i równości) poprzez odmienne traktowanie niż w przypadku innych kopalni (np. pasy 6 m dla złoża "[...]" czy wcześniejsze decyzje dla "[...]"), Sąd wskazuje, że organ administracji działa na podstawie i w granicach prawa. Ewentualne błędne decyzje wydane w innych sprawach lub decyzje wydane w innym stanie faktycznym i prawnym (np. dla drzewostanów o mniejszej wysokości) nie mogą stanowić podstawy do powielania naruszeń prawa w niniejszej sprawie. Każda sprawa jest rozpoznawana indywidualnie, a parametrem determinującym szerokość pasa jest konkretna wysokość drzew (H) w danej lokalizacji, a nie sztywna wartość stosowana w innych gminach. Skoro w tej konkretnej lokalizacji drzewa mają ok. 17 m wysokości, to pas ochronny musi, zgodnie z omówionymi regulacjami, wynosić 17 m. Mając na uwadze powyższe, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. SKO prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji, dostosowując warunki realizacji przedsięwzięcia do bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-górniczych i środowiskowych. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. ----------------------- 4