II SA/Po 666/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2018 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2018 r. nr [...], znak [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą"), po rozpoznaniu [...] S.A., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] marca 2018 r., [...], którą odmówiono odwołującej się zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce [...] w miejscowości K. w gminie D.. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia 28 grudnia 2017 r. [...] S.A. wystąpiła o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla wyżej opisanej inwestycji (k. 257 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Do wniosku załączono projekt budowlany (k. 242 i nast. akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] Starosta, działając na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji tekst jednolity tego aktu prawnego był opublikowany w Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej "P.b."), nałożył na [...] S.A. obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, to jest między innymi doprowadzenie do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwałą Rady Gminy Dobrzyca z dnia 23 października 2006 r., XXXVII/210/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dobrzyca, Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2007 r. Nr 2, poz. 58 ze zm. – uw. Sądu, dalej także "plan"). Starosta wskazał, że w § 4 ust. 1 pkt 5 i 6 planu wyjaśniono co należy rozumieć przez przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne. Ilekroć mowa jest o przeznaczeniu podstawowym należy przez to rozumieć takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi, z kolei gdy mowa o przeznaczeniu (uzupełniającym) dopuszczalnym - należy przez to rozumieć inne niż podstawowe rodzaje przeznaczenia, które uzupełniają przeznaczenie podstawowe. Inwestor zaplanował inwestycję jako uzupełnienie podstawowego przeznaczenia (wyznaczonego planem dla terenu działki – uw. Sądu), jednakże realizacji podstawowego przeznaczenia na działce nie przedstawiono (k. 274-276 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 20 lutego 2018 r. [...] S.A. przesłała materiały uzupełniające do projektu, w tym uzupełniła projekt o analizę terenu lokalizacji budynku w kontekście zgodności inwestycji z planem miejscowym (k. 231 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Gdy chodzi o kwestię zgodności z planem wyjaśniła też, że budynek zostanie zrealizowany jako obiekt o przeznaczeniu dopuszczalnym (uzupełniającym) przeznaczenie podstawowe przeważające na danym terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi) (k. 295 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia 12 marca 2018 r., [...] Starosta, powołując się na art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), odmówił [...] S.A. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji (k. 302-306 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Organ wskazał, że inwestycja znajduje się na obszarze jednostki 31 RM planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą XXXVII/210/06, dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe: zabudowę zagrodową, a uzupełniające (dopuszczalne): między innymi: "nieuciążliwe usługi wbudowane lub wolnostojące umożliwiające realizację przedsięwzięć komercyjnych". Dalej organ powołał się na § 4 ust. 1 pkt 5 i 6 planu wskazując, że zgodnie z tymi przepisami przeznaczenie "podstawowe", to takie, które powinno przeważać na danym terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi, natomiast przeznaczenie "uzupełniające (dopuszczalne)" to inne niż podstawowe rodzaje przeznaczenia, które uzupełniają przeznaczenie podstawowe. Starosta uwypuklił, że projekt obejmuje jedynie działkę 110, na której planowana jest inwestycja, a analiza przeznaczenia podstawowego dotyczy całej jednostki oznaczonej symbolem 31 RM. Zdaniem organu przyjmując interpretację [...] S.A. należałoby się odnieść również do wielkości powierzchni biologicznie czynnej dla całego terenu oznaczonego symbolem 31 RM, a nie jedynie do powierzchni działki, jak przedstawiono w projekcie. Starosta podkreślił też, że zgodnie z § 44 ust. 3 pkt 8 planu dla terenu 31 RM ustalono maksymalny procent zabudowy na poziomie 50 %. Z przedstawionego w projekcie bilansu terenu dla działki [...] wynika, że powierzchnia zabudowy budynku stanowi 24,6 % działki, zaś powierzchnie utwardzone: parkingi, komunikacja kołowa i chodniki 39,92 %, co w sumie przekracza maksymalny procent zabudowy. W konkluzji organ stwierdził, że przedstawiony projekt budowlany jest niezgodny z planem miejscowym. Odwołanie od decyzji wniosła [...] S.A. (k. 57-59 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Podkreśliła, że w rozumieniu planu poprzez "teren" należy rozumieć "obszar wyznaczony na rysunkach planu liniami rozgraniczającymi oznaczony symbolem funkcji i numerem" (§ 4 ust. 1 pkt 3 planu; w odwołaniu błędnie wskazano "pkt 2"), a "przeznaczenie podstawowe" stanowi "takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi" (§ 4 ust. 1 pkt 5 planu). W ocenie [...] S.A. budynek ma funkcję mieszczącą się w przeznaczeniu uzupełniającym (dopuszczalnym) na rozważanym terenie, przy czym na tym terenie nadal przeważać będzie jego przeznaczenie podstawowe, to jest zabudowa zagrodowa. Spółka podkreśliła, że dokonała i załączyła do projektu analizę urbanistyczną, w której wykazała zgodność inwestycji z obowiązującym planem miejscowym. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., [...] Wojewoda, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 3 planu skoro poprzez "teren" należy rozumieć obszar wyznaczony na rysunkach planu liniami rozgraniczającymi oznaczony symbolem funkcji i numerem, to oznacza to, że dla inwestycji terenem, który musi spełniać swoją podstawową funkcje jest działka [...] Potwierdza to definicja zabudowy działki zawarta w § 4 ust. 1 pkt 19 planu, przez którą należy rozumieć "wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni całkowitej działki budowlanej lub terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi i przeznaczonego pod zabudowę". W przypadku inwestycji teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi pod zabudowę stanowi działkę 110. W skardze [...] S.A. zarzuciła naruszenie art. 80, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. i wniosła o uchylenie w całości decyzji obu instancji. W motywach zaskarżenia powołała zasadniczą argumentację odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest w istocie wąskie zagadnienie, które można sprowadzić do pytania, czy projektowana przez [...] S.A. inwestycja (budynek handlowo-usługowy na działce [...] w miejscowości K.) jest zgodna z planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Dobrzyca z dnia 23 października 2006 r., XXXVII/210/06. Ma to znaczenie z punktu widzenia przesłanki udzielania pozwolenia na budowę zawartej w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. (zgodnie z tym przepisem organ architektoniczno-budowlany bada "zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego"). Organy obu instancji utrzymują, że projektowany budynek handlowo-usługowy narusza założone planem przeznaczenie na terenie 31 RM, jako że zgodnie z § 44 ust. 1 pkt 1 planu dla tego terenu przewidziana jest funkcja zabudowy zagrodowej, a usługi stanowić mogą tylko przeznaczenie uzupełniające. Zarówno Starosta jak i Wojewoda uwypuklali fakt, że [...] S.A. na swojej działce nie przewiduje innej zabudowy, a więc projektowane zamierzenie o charakterze usługowym nie może być uznane za uzupełniające na jej terenie (działce 110). Z kolei [...] S.A. twierdzi, że "terenem" według planu jest "obszar wyznaczony na rysunkach planu liniami rozgraniczającymi oznaczony symbolem funkcji i numerem", a przeznaczenie podstawowe, to takie, które powinno przeważać na danym terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi. Skarżąca powołała się na przeprowadzoną przez siebie i dołączoną do projektu analizę, z której wynika, że na terenie 31 RM przeważa zabudowa zagrodowa, a projektowana przez nią zabudowa handlowo-usługowa będzie ją tylko uzupełniać. Zdaniem spółki jest to więc rozwiązanie zgodne z planem. Odnosząc się do powyższego sporu Sąd stwierdza, że należy podzielić stanowisko [...] S.A. Rozpocząć należy od wskazania, że bezspornie inwestycja znajduje się na terenie planu oznaczonym symbolem 31 RM, dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe: zabudowę zagrodową, a uzupełniające (dopuszczalne): między innymi, "nieuciążliwe usługi wbudowane lub wolnostojące umożliwiające realizację przedsięwzięć komercyjnych" (§ 44 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. b planu). Jak już wielokrotnie wskazywano, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 3 planu przez pojęcie "terenu" należy rozumieć "obszar wyznaczony na rysunkach planu liniami rozgraniczającymi oznaczony symbolem funkcji i numerem". Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że chodzi o obszary funkcjonalne, między innymi takie jak 31 RM (czyli z oznaczeniem funkcji i numeru). Z kolei zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 i 6 planu przeznaczenie "podstawowe", to takie, które powinno przeważać na danym terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi, natomiast przeznaczenie "uzupełniające (dopuszczalne)" to inne niż podstawowe rodzaje przeznaczenia, które uzupełniają przeznaczenie podstawowe. W ocenie Sądu wskazane przepisy planu należy rozumieć w ten sposób, że zabudowa stanowiąca przeznaczenie podstawowe powinna "przeważać" na danym terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi – przy czym chodzi tu nie o działkę ewidencyjną (czy teren samej inwestycji), ale o teren w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 3 planu, czyli "obszar wyznaczony na rysunkach planu liniami rozgraniczającymi oznaczony symbolem funkcji i numerem". Sąd zgadza się z [...] S.A., że przedłożony przez nią materiał dowodowy (stanowiący element projektu budowlanego – s. 10-11 projektu) zawierający analizę zabudowy na terenie 31 RM zdaje się potwierdzać (choć wymaga to weryfikacji przez organ), że na tym obszarze funkcjonalnym planu faktycznie dominuje zabudowa zagrodowa. Jeżeli taki stan na terenie rzeczywiście się utrzymuje, to należy stwierdzić, że pojedynczy budynek handlowo-usługowy może być dopuszczony na działce [...] na zasadzie określonej w § 44 ust. 1 pkt 2 lit. b planu. Zabudowa ta nie naruszy bowiem § 44 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 planu, jeżeli potwierdzi się (a wszystko na to wskazuje), że na obszarze jednostki 31 RM faktycznie "przeważa" zabudowa zagrodowa, czyli przeważa taka zabudowa, jaka stanowi jej dominujące przeznaczenie. Odnosząc się do argumentacji organu Sąd wskazuje, że do stanowiska przeciwnego (aniżeli wyrażone powyżej) nie skłania definicja z powołanego w decyzji Wojewody § 4 ust. 1 pkt 19 planu. Przepis ten definiuje "powierzchnię zabudowy działki", czyli zagadnienie dotyczące innej kwestii niż rozważana. § 4 ust. 1 pkt 5 planu z całą pewnością używa pojęcia terenu w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 3 planu, czyli jako całego obszaru z oznaczeniem funkcji i numeru. Podsumowując, w przypadku planu zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Dobrzyca z dnia 23 października 2006 r., XXXVII/210/06, gdy chodzi o dopuszczenie na obszarze zabudowy zagrodowej 31 RM zabudowy uzupełniającej rozważyć należy, czy per saldo na danym obszarze funkcjonalnym (czyli całym 31 RM) zabudowa ta zachowa charakter pomocniczy. Rozumując a contrario: należy sprawdzić, czy zabudowa uzupełniająca nie zdominuje podstawowej, gdyż w takim przypadku zachwiany zostałby stan, w którym ta ostatnia przestałaby "przeważać". Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że nie są one zasadne. [...] skoncentrowała się na wysunięciu zarzutów proceduralnych dotyczących postepowania dowodowego i jego oceny (art. 80, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a.). Zdaniem Sądu w zakresie postępowanie wyjaśniającego organy zrealizowały swoje zadania poprawnie, gdyż przyjęte przez nie materialnoprawne stanowisko zostało umotywowane prawidłowo (w płaszczyźnie proceduralnej). Kwestią sporną – co uwypuklono na wstępie rozważań niniejszego uzasadnienia – była natomiast interpretacja przepisów planu. Zdaniem Sądu interpretacja ta nie została przez organy przeprowadzona w sposób trafny, stąd można stwierdzić, że decyzje obu instancji naruszały odnośne regulacje planistyczne w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b. Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę ocenę wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. Sąd sygnalizuje też, że wskazana przez Starostę kwestia spełnienia wymogu dopuszczalnej powierzchni zabudowy powinna być przedmiotem wyjaśnień pomiędzy organem a inwestorem. Sąd nie przesądza w tym miejscu, że dopuszczalna powierzchnia zabudowy została przekroczona, lecz jedynie podkreśla, iż kwestia ta (skoro organ zdecydował się ją podnieść) powinna być w pierwszej kolejności zasygnalizowana inwestorowi w trybie art. 35 ust. 3 P.b. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.