II SA/Po 666/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant: st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] maja 2019 r., [...], którą po rozpoznaniu odwołania A. K., utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] stycznia 2019 r., [...] o przyznaniu odwołującemu się zasiłku celowego w kwocie [...]zł. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem złożonym dnia [...] grudnia 2018 r. (omyłkowo datowanym na [...] stycznia 2019 r. – zob. korektę na k. 18 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) A. K. wystąpił o przyznanie mu pomocy na żywność w związku z dietą wątrobową w kwocie [...]zł miesięcznie począwszy od stycznia 2019 r. (k. 17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia [...] stycznia 2019 r. A. K. spotkał się z pracownikiem socjalnym w celu aktualizacji wywiadu środowiskowego (k. 20 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a w trakcie spotkania złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, że jego sytuacja osobista, rodzinna, dochodowa i majątkowa nie uległy zmianie od ostatniego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego dnia [...] listopada 2018 r. (k. 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wobec powyższego w aktach administracyjnych utrwalono także kwestionariusz wywiadu z [...] listopada 2018 r. (za k. 17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, karty nienumerowane). Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że A. K. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jego źródłem utrzymania jest emerytura ZUS w wysokości [...] zł oraz zasiłek stały w wysokości [...] zł. Łączny dochód wynosi [...] zł. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., [...] Prezydent, działając między innymi na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1508, obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., dalej "u.p.s."), rozstrzygnął o żądaniu A. K. za miesiąc styczeń 2019 r. i przyznał za ten okres wnioskodawcy zasiłek celowy na żywność w kwocie [...]zł. W motywach decyzji wskazano, że utrzymując [...] zł dochodu A. K. przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358), które wynosi [...] zł. Zarazem jednak organ zaznaczył, że skarżący ubiegając się o pomoc na żywność podpada pod działanie wydanej na podstawie art. 8 ust. 2 u.p.s. uchwały Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2014 r., [...] w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności (Dz. U. z 2014 r., poz. 1046), którą kryterium dochodowe ustalono na poziomie 150 % kwoty kryterium ustawowego ([...] zł). Mając to na uwadze organ uznał, że zasiłek celowy na żywność może być co do zasady A. K. przyznany. Dalej organ powołał się na art. 3 ust. 1, 3 i 4 u.p.s. podkreślając, że pomoc społeczna ma za zasadnie wspierać osoby w procesie usamodzielniania, a nie jest jej celem ich całkowite utrzymywanie. Przenosząc to na okoliczności sprawy Prezydent wyjaśnił, że A. K. posiada emeryturę objętą zajęciem komorniczym w kwocie [...]zł, a do dyspozycji pozostaje mu [...] zł. Dodatkowo skarżący nie ponosi żadnych opłat związanych z eksploatacją mieszkania. W tych okolicznościach w ocenie organu kwota [...]zł na żywność na miesiąc jawi się jako odpowiednia (kwoty te przyznano na miesiące od stycznia do kwietnia 2019 r.). Od powyższej decyzji odwołał się A. K.. Podkreślił, że przyznana kwota jest dla niego zbyt mała. Zgodnie z zaleceniami pozostaje on na diecie wątrobowej po kamicy żółciowej. Przedstawił wyliczenia, że posiłki w barze przez 31 dni wyniosłyby go [...] zł, jednak tego rodzaju posiłki nie pokrywają jego zapotrzebowania na żywność. Poza tym są one niskiej jakości i są mu odradzane. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") utrzymało zaskarżone rozstrzygniecie Prezydenta w mocy. Organ odwoławczy w całości zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji podkreślając, że kwota [...]zł miesięcznie jest odpowiednim wsparciem w zakresie zakupu żywności w sytuacji, gdy osoba potrzebująca (A. K.) posiada dochód, a otrzymana kwota dotyczy nie tylko jednego miesiąca, ale miesięcy od stycznia do kwietnia 2019 r. (po [...] zł). W skardze A. K. wskazał, że decyzja [...] jest błędna. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. argumentację uzupełniająca skargę przedstawił pełnomocnik A. K. ustanowiony z urzędu. Zarzucił on naruszenie: 1) art. 39 ust. 2 u.p.s., poprzez przyznanie zasiłku celowego w sposób dowolny a nie uznaniowy - w zbyt niskiej kwocie nie pozwalającej na pokrycie uzasadnionych wydatków skarżącego z tytułu zakupu żywności w styczniu 2019 r., 2) art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, co znajduje swój wyraz w lakonicznej, niejasnej treści i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego przyjęto niewłaściwie ustalenia w myśl których, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego za wydaną w sposób prawidłowy uznać należy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] o przyznaniu zasiłku celowego skarżącemu A. K. w kwocie [...]zł na styczeń 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Na wstępie trzeba zauważyć, że sprawa dotyczy decyzji, którą rozpatrzono wniosek A. K. dotyczący pomocy na żywność za styczeń 2019 r., natomiast sam wniosek miał charakter kompleksowy i dotyczył kilku miesięcy (k. 17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Za pozostałe poszczególne miesiące roku 2019 r. skarżącemu również przyznano po [...] zł zasiłku celowego na żywność (zob. decyzje [...], [...] i [...]). Wniosek skarżącego został rozpoznany przez organ I instancji po spotkaniu ze skarżącym w dniu [...] stycznia 2019 r., podczas którego tenże złożył oświadczenie, że jego sytuacja majątkowa nie zmieniła się w stosunku do ustalonej podczas wywiadu środowiskowego [...] listopada 2018 r. Było to działanie dopuszczalne, gdyż zgodnie z art. 107 ust. 4 u.p.s. w przypadku ubiegania się przez osobę o pomoc po raz kolejny, wydanie decyzji wymaga jedynie aktualizacji wywiadu. Skoro skarżący oświadczył, że jego sytuacja nie zmieniła się w stosunku do ustalonej podczas wywiadu środowiskowego z [...] listopada 2018 r., to wypełnianie ponowne kolejnego formularza wywiadu środowiskowego nie było konieczne. Nadmienić można, że wciągnięto do akt administracyjnych formularz wywiadu środowiskowego z dnia [...] listopada 2018 r. (za k. 17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, karty nienumerowane). W ocenie Sądu zaskarżone decyzje nie naruszają prawa także w aspekcie materialnym. Po pierwsze, stwierdzić należy, że A. K. jest osobą w wieku emerytalnym. Biorąc pod uwagę jego wypowiedzi w toku postępowania dotyczące złego stanu zdrowia Sąd przyjął założenie, że obecnie jest on niezdolny do uzyskiwania dodatkowego dochodu z własnej aktywności (pracy) i w takim kontekście oceniał jego sytuację. Kolejną okolicznością wynikająca z akt administracyjnych jest fakt, że skarżący posiada niewielki, ale stały dochód w postaci emerytury wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Sam skarżący w formularzu wywiadu środowiskowego z dnia [...] listopada 2018 r. określił swój dochód na kwotę [...]zł, a w oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2019 r. stwierdził, że jego sytuacja dochodowa nie zmieniła się. Z drugiej jednak strony, z dokumentacji zebranej w aktach sprawy wynika, iż emerytura otrzymywana przez A. K. jest objęta zajęciem komorniczym alimentacyjnym (zob. np. dokument za k. 17 akt administracyjnych), co jest okolicznością mogącą mieć wpływ na ustalenie dotyczące formalnej (mającej znaczenie prawne pod kątem spełnienia ustawowego kryterium) kwoty dochodu. Organy nie wyjaśniły wystarczająco i wyczerpująco sytuacji dochodowej skarżącego z powołaniem na dokumenty źródłowe przez co naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. Sąd stwierdza, że nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy. Otóż pamiętać należy, że skarżący ubiegał się o przyznanie mu pomocy na żywność. Stosownie do uchwały Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2014 r., [...] w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności (Dz. U. z 2014 r., poz. 1046), kryterium dochodowe w rozważanym przypadku wynosi 150 % kwoty kryterium ustawowego, czyli [...] zł. Niezależnie więc od szczegółowych ustaleń dotyczących dochodu A. K. w przedziale od [...] do [...] zł, niezmienna pozostaje prawidłowa konkluzja organów, że skarżący spełnia kryterium dochodowe przyznania mu zasiłku celowego. Gdy chodzi natomiast o rzeczywiste kwoty pozostające w dyspozycji skarżącego, to zaznaczyć należy, ze organ I instancji na stronie 2 uzasadnienia swego rozstrzygnięcia wyraźnie wskazał, że emerytura skarżącego jest objęta zajęciem komorniczym w kwocie [...]zł i że do jego dyspozycji pozostaje [...] zł. Okoliczność zmniejszenia emerytury przez zajęcia komornicze była zatem uwzględniona w toku postępowania. Podstawowym zagadnieniem w sprawie, które należy rozstrzygnąć, jest natomiast to, czy w okolicznościach sprawy organy prawidłowo miarkowały wysokość pomocy miesięcznej na żywność do kwoty [...]zł w miejsce żądanej kwoty [...]zł. We wszystkich swych wypowiedziach skarżący (także za pośrednictwem pełnomocnika) uwypukla, że jest schorowany, nie ma możliwości zarobkowania, a przyznawana mu pomoc obiektywnie nie wystarcza na pokrycie uzasadnionych potrzeb (w przypadku żywności nie bez znaczenia jest także konieczność zapewnienia określonej diety). Sąd nie kwestionuje, że sytuacja materialna skarżącego, a także osobista (zdrowotna), jest trudna. Podkreślić jednak należy, że Sąd, w ramach swych kompetencji może jedynie badać legalność decyzji administracyjnej, a więc jej prawidłowość w kontekście przepisów prawa. Te z kolei nakazują organom pomocy społecznej "wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka" (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Obowiązek pomocy społecznej "wspierania" osób potrzebujących nie oznacza, że organy są obowiązane utrzymywać osoby potrzebujące w pełnym zakresie i finansować wszelkie ich potrzeby. Stanowi o tym art. 3 ust. 4 u.p.s. wskazujący, że "potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". W ocenie Sądu przekonujące są argumenty organów, które uwypuklają, że wobec faktu posiadania stałego dochodu (do dyspozycji [...] zł) przyznanie kwoty [...]zł na żywność powinno być uznane za wystarczające, zwłaszcza, że pomoc przyznano czterema decyzjami na kolejne miesiące (od stycznia do kwietnia 2019 r.). Zdaniem Sądu ocena organów – orzekających w ramach uznania administracyjnego – jest rozsądna, biorąc pod uwagę przyjętą praktykę działania organów pomocy społecznej (znaną sądowi z urzędu), które muszą wspierać wielu potrzebujących przy ograniczonych zasobach budżetowych (środki przyznawane na żywność rzadko osiągają kwoty kilkuset złotych), a także biorąc pod uwagę, że przyznając skarżącemu kwotę [...]zł "doposażyły" go niejako w środki, dzięki którym w miesiącu styczniu 2019 r. mógł on dysponować łącznie kwotą zbliżoną do podwyższonego kryterium dochodowego ustalonego na terenie Miasta [...] uchwałą Rady Miasta [...] Można więc uznać, że rozmiar pomocy wpisuje się w określone zobiektywizowane ramy, a organom administracji nie można zarzucić działania poza granicami uznania administracyjnego. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 39 ust. 2 u.p.s. poprzez przyznanie zasiłku w sposób dowolny. Na marginesie Sąd zwraca jedynie uwagę, że pewne zastrzeżenia – aczkolwiek końcowo nie mające wpływu na wynik sprawy – można wysunąć pod adresem Kolegium, które zanadto stanowczo uwypukliło fakt przekroczenia przez A. K. kryterium ustawowego ([...] zł) i po części w odniesieniu do tego uzasadniało przyjęty rozmiar pomocy. Jak wyjaśniono, przychylić się należy bardziej do argumentacji organu I instancji, który wyliczył kwotę będącą rzeczywiście w dyspozycji skarżącego i w tym kontekście (oraz w kontekście regularności zasiłków celowych od stycznia do kwietnia 2019 r.) oceniał zakres przyznanej pomocy na poziomie [...] zł. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, w sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania (w szczególności art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 11 k.p.a.), w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ pierwszej instancji przeprowadził bowiem w sprawie wnikliwe postępowanie, dokładnie wyjaśniając stan faktyczny i należycie uzasadnił wydane rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy natomiast słusznie zaaprobował rozważania poczynione na wcześniejszym etapie postępowania, również stwierdzając, że przyznana skarżącemu kwota zasiłku zaspokaja w sposób wystarczający zgłoszoną we wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. potrzebę bytową. Zwrócić również należy uwagę, że zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn.. akt: I OSK 124/10, LEX nr 594984). Wobec powyższego, podejmowana przez skarżącego polemika ze stanowiskiem organów nie może stanowić o wadliwości wydanego rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu nie jest bowiem przekonanie strony o słuszności wydanej decyzji lecz dołożenie przez organ należytej staranności dla osiągnięcia tego celu. W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – oddalił skargę uznając, że organy trafnie przyjęły, iż nie zachodziły przesłanki przyznania skarżącemu pomocy celowej na żywność wyższej aniżeli [...] zł za miesiąc styczeń 2019 r.