II SA/Po 669/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia [...] czerwca 2021 r., [...] wydane w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Powyższe rozstrzygnięcie wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] Wójt Gminy T. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") o przeprowadzenie kontroli i zbadanie zgodności z decyzjami o pozwoleniu na budowę budynków znajdujących się na działce [...] w W. (k. 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] września 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy wyznaczył na [...] października 2020 r. kontrolę robót budowlanych w obrębie działki [...] (k. 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W wyznaczonym terminie odbyła się kontrola, w trakcie której brał udział A. K. (jeden z współwłaścicieli, obok H. K.). Ustalono, że na działce znajdują się budynek o konstrukcji drewnianej zrealizowany w sierpniu 2019 r., hala i magazyn namiotowy. A. K. oświadczył, że obiekty zrealizowano jako zaplecze budowy budynku mieszkalnego, dla którego wydano pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 2019 r., [...] (k. 23-26 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] października 2020 r. o skontrolowanie zabudowań oraz działalności prowadzonej na działce [...] zwróciła się także właścicielka działki sąsiedniej [...] – K. D. (k. 30 i 31 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] listopada 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy zwrócił się do Starosty [...] o udzieleni informacji, czy na obiekty znajdujące się na działce [...] (zidentyfikowane w trakcie kontroli z dnia [...] października 2020 r. – uw. Sądu) udzielono pozwolenia na budowę (k. 32 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] Starosta wyjaśnił, że w odniesieniu do działki [...] zarejestrowano sprawę [...], w ramach której organ udzielił J. K. [...] maja 2019 r. pozwolenia na budowę [...] dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacja gazową oraz sprawę [...], w ramach której wydano decyzję o sprzeciwie w stosunku do zgłoszenia budowy tymczasowego budynku gospodarczego przy granicy z działką [...] (k. 37-40 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Z adnotacji służbowej sporządzonej [...] lutego 2021 r. wynika, że przed wszczęciem procedury administracyjnej zdecydowano o prowadzeniu odrębnych postępowań w stosunku do każdego z trzech obiektów budowlanych zidentyfikowanych na działce [...] (k. 43 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 11 litego 2021 r., [...] Inspektor Powiatowy zawiadomił A. K. i H. K. o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 10 x 5 m zlokalizowanego na działce [...] (k. 44 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., [...] Inspektor Powiatowy nakazał natomiast A. K., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b."), wstrzymać roboty budowlane przy budowie wskazanego wyżej budynku mieszkalnego (k. 45-46 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zażalenie na postanowienie wniósł A. K. (reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego M. S.). Domagał się przy tym uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania legalizacyjnego w pierwszej instancji. Argumentował, że sporny budynek nie ma fundamentów zapewniających mu trwałość i stabilność, a ze względu na małą powierzchnię nie nadaje się do użytkowania jako budynek mieszkalny jednorodzinny. A. K. akcentował natomiast, że kontrolowany obiekt budowlany został zrealizowany przez jego ojca jako zaplecze budowy prowadzonej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2019 r. [...]. A. K. (wraz z matką H. K.) wyraził zamiar wystąpienia o przeniesienie wymiennego pozwolenia na budowę na niego (i matkę). Końcowo skarżący przypomniał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 21 P.b. budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Sporny budynek powstał jako zaplecze budowy realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2019 r., [...], a więc jest to obiekt uchylający się reglamentacji. Nie powinno być wobec niego prowadzone postępowanie na podstawie art. 48 P.b., natomiast postępowanie wszczęte powinno zostać umorzone. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] Inspektor Wojewódzki zlecił Inspektorowi Powiatowemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w celu weryfikacji podpadania kontrolowanego obiektu budowlanego pod art. 3a P.b. oraz § 44-56 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.) oraz poczynienia ustaleń dotyczących konstrukcji, w jakiej budynek posadowiono i sposobu jego połączenia z gruntem (k. 11 akt administracyjnych organu drugiej instancji). W dniu [...] maja 2021 r. Inspektor Powiatowy ponownie przeprowadził kontrolę na działce [...], a podczas czynności ustalono, że znajduje się na niej budynek w konstrukcji drewnianej, posiadający ściany i dach kryty papą. Budynek znajduje się na płycie betonowej, ale jest na niej położony bez zakotwienia. Pracownicy przeprowadzający kontrolę stwierdzili, że budynek jest wykorzystywany na cele mieszkalne. A. K. – uczestniczący w kontroli – przyznał, że podczas obecności na działce [...] wykorzystuje budynek zarówno do celów wypoczynkowych jak i w charakterze zaplecza budowy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., [...] Inspektor Wojewódzki na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. uchylił postanowienie Inspektora Powiatowego i ponownie orzekł o wstrzymaniu budowy, z tą różnicą, że sprecyzował stronę podmiotową postanowienia wskazując w nim obu współwłaścicieli A. K. i H. K.. Organ drugiej instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 52 P.b. obowiązki określone w rozdziale 5a P.b. nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe. Ponadto Inspektor Wojewódzki poinformował A. K. i H. K. o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku na podstawie art. 48a ust. 1 P.b. oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz zasadach jej obliczenia. Odnosząc się do okoliczności ustalonych na podstawie akt Inspektor Wojewódzki przyznał, że w odniesieniu do działki [...] wydano pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 2019 r., [...] dla budynku mieszkalnego. W oparciu o to pozwolenie nie zgłoszono jednak rozpoczęcia robót budowlanych. Natomiast samo pozwolenie nie zostało też przeniesione na obecnych właścicieli. W ocenie organu należy uznać, że budowa budynku mieszkalnego w ogóle się nie rozpoczęła. Obecnie znajdujący się natomiast na działce obiekt nie może być więc zapleczem budowy, która nie jest prowadzona. Niezależnie Inspektor Wojewódzki zaznaczył, że sporny budynek nawet faktycznie nie pełni funkcji zaplecza robót, gdyż wedle dokumentacji fotograficznej stanowi budynek mieszkalny. Końcowo organ dodał, że wydane postanowienie wstrzymujące otwiera zainteresowanym możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W skardze A. K. (reprezentowany przez pełnomocnika) wniósł o uchylenie postanowień obu instancji, zobowiązanie organu do podjęcia stosownego postanowienia we wskazaniem sposobu rozstrzygnięcia sprawy (na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. W motywach skargi skarżący wyjaśnił, że decyzja o pozwoleniu na budowę [...] została na niego przeniesiona. A. K. nie zgodził się też z ustaleniami, że sporny budynek jest budynkiem mieszkalnym. W jego ocenie okoliczności sprawy należy oceniać przez pryzmat szczególnych okoliczności. A. K. przyznał, że nie zawiadomiono nadzoru budowlanego o rozpoczęciu budowy, jednakże zaniechanie to należało widzieć w kontekście trudnej sytuacji, w jakiej się znalazł – doszło rozpadu małżeństwa jego rodziców i śmierci ojca. Wywodził też, że wdrożenie przez organy procedury legalizacyjnej postrzega jako nieproporcjonalną represję i lekceważenie okoliczności ze sfery prywatnej. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie posiada usprawiedliwionych postaw. Sąd na wstępie zaznacza, że przyjął do wiadomości to, w jakiej sytuacji osobistej znalazł się A. K. i jego matka H. K.. Nie ulega wątpliwości, że takie okoliczności jak rozpad małżeństwa (rodziców skarżącego), a już tym bardziej śmierć ojca, to zdarzenia bolesne. Nie lekceważąc trudów przez jakie przechodził A. K. Sąd zmuszony jest jednak wyjaśnić, że wszystko to, co przedstawiono w skardze, nie może rzutować na proceduralną i materialną warstwę prawa budowlanego, którego skutki wiąże się ściśle z obiektywnymi ustaleniami dotyczącymi obiektów budowlanych i ich legalności. Działania przepisów prawa budowlanego nie można w szczególności ograniczać czy wyłączać z uwagi na osobiste okoliczności leżące po stronie inwestorów czy właścicieli nieruchomości. Przechodząc do oceny wstrzymania budowy budynku mieszkalnego na działce [...], Sąd wskazuje, iż nie miał wątpliwości, że orzeczenie Inspektora Wojewódzkiego jest prawidłowe. Zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zarazem art. 48 ust. 3 P.b. stanowi, że w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Jak wynika z protokołów kontroli z dnia [...] października 2020 r. (k. 23-26 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) oraz z dnia [...] maja 2021 r. (k. 66-74 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) sporny budynek, to ewidentnie budynek o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, w takim celu użytkowany. Z fotografii wynika, że jest on estetycznie i kompleksowo wykończony i wyposażony, a wykończenie oraz wyposażenie nie ma "roboczego", a jednoznacznie mieszkalny charakter: widać wymalowane gładkie ściany, estetyczne drzwi, kamienne lub kompozytowe parapety wewnętrzne, pełne wyposażenie kuchni, stolik RTV, sofę i stół jadalny. Abstrahując od okoliczności opisanych poniżej, już przez pryzmat zasad doświadczenia życiowego nie sposób uznać kontrolowanego budynku za "zaplecze budowy". Zaplecze budowy służy wykonawcy robót jako miejsce organizacji procesu budowy i jest stosownie do tego wyposażone. Zaplecze budowy ze swej istoty stanowi obiekt poddany intensywnej eksploatacji, dlatego nie wykańcza się go jak budynek mieszkalny. Najistotniejszą w sprawie okolicznością jest jednak to, że sporny budynek nie może być zapleczem budowy, gdyż wedle ustaleń organu, przyznanych przez A. K., budowa na podstawie udzielonego jego ojcu pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2019 r., [...] nie została rozpoczęta. Skoro więc nie zgłoszono rozpoczęcia robót budowlanych w kierunku budowy projektowanego budynku mieszkalnego (który skądinąd zlokalizowany miał być od frontu działki – zob. k. 37 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), to nie może być mowy ziszczeniu się przesłanki posadowienia budynków zaplecza budowy zwolnionego z pozwolenia na budowę i zgłoszenia w trybie art. 29 ust. 2 pkt 21 P.b.. W ocenie Sądu ustalone jednoznacznie okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości, co do konsekwencji prawnych, jakie powinny być wyprowadzone. Na działce [...] ewidentnie posadowiono budynek, który jest obecnie zamknięty, wyposażony i – czemu nie sposób zaprzeczyć – pełni funkcje mieszkalne. Przed przystąpieniem do budowy budynku nie dopełniono żadnych procedur w świetle P.b. Oznacza to, że w sposób oczywisty zaktualizowała się kompetencja (i obowiązek) nadzoru budowlanego do wydania postanowienia z art. 48 ust. 1 i 3 P.b. o wstrzymaniu budowy i o poinformowaniu właścicieli nieruchomości o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczania. Podkreślić też należy, że trafnie Inspektor Wojewódzki postanowienie skierował do A. K. i H. K. – było to zgodne z art. 52 P.b. i konieczne z uwagi na fakt, że obowiązki dotyczące obiektu nie mogły już być nałożone na inwestora. Mając to wszystko na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 § 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a.