II SA/Po 670/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A" A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania; oddala skargę /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Zieliński /-/ E. Brychcy Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia (...) czerwca 2009 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 149 § 3 i 145 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) oraz art. 59 ust. 1, art. 61 oraz 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R., odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...), w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku zakładu przetwórstwa mięsa na działce nr (...) w R. przy ul. (...). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Burmistrz wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2009 r. przekazało mu, jako organowi właściwemu, wniosek Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R., reprezentowanego przez E. M., z dnia (...) kwietnia 2009 r. z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r. W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie zakwestionowało przedmiotową decyzję, wskazując na uchybienia w zakresie jej zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko. Pismem z dnia (...) maja 2009 r. Burmistrz wezwał wnioskodawcę do doprecyzowania, czy wniosek z dnia (...) kwietnia 2009 r. stanowi odwołanie, skargę, czy też podanie o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na powyższy wniosek Stowarzyszenie wskazało, że Kolegium właściwie odczytało pismo z dnia (...) kwietnia 2009 r. jako wniosek o wznowienie postępowania. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że analiza akt sprawy nie pozwala na przyjęcie, aby decyzja z dnia (...) stycznia 2008 r. została wydana z kwalifikowanym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 145 kpa, co uzasadniałoby wznowienie postępowania. Zdaniem organu postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją toczyło się z zachowaniem wszystkich wymagań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy Prawo ochrony środowiska oraz przepisów kpa. Dodatkowo organ wskazał, że decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r. na inwestora został nałożony obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, bez którego niemożliwe będzie uzyskanie przez niego decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło w dniu (...) czerwca 2009 r. Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi R. reprezentowanie przez E. M. Zdaniem Stowarzyszenia zaskarżona decyzja jest wadliwa i konieczna jest jej weryfikacja przez organ wyższej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) kwietnia 2009 r. (powinno być: (...) kwietnia 2010 r.) nr (...), na postawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 2 uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) czerwca 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcie przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że w myśl przepisów kpa dotyczących instytucji wznowienia postępowania, decyzja w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania może zostać wydana tylko z określonych powodów o charakterze podmiotowym, co ma miejsce w przypadku złożenia wniosku przez osobę niebędącą stroną, osobę nieposiadającą zdolności do czynności prawnych lub działającą bez udziału przedstawiciela ustawowego, lub też z przyczyn o charakterze przedmiotowym, co ma miejsce w przypadku złożenia wniosku po terminie czy też braku przymiotu ostateczności kwestionowanej decyzji. Tymczasem organ I instancji wypowiedział się w zaskarżonej decyzji, co do braku podstaw do wznowienia postępowania, dokonując tym samym merytorycznej oceny złożonego wniosku. Uzasadnienie decyzji zostało zatem sporządzone w taki sposób, jakby organ wznowił postępowanie, bo tylko w takim przypadku możliwa jest ocena przyczyn wznowienia. Zdaniem Kolegium takie działanie organu I instancji nie jest prawidłowe. Burmistrz nie ustalił równocześnie, czy złożone przez Stowarzyszenia żądanie wznowienia postępowania było uzasadnione celem statutowym wnioskodawcy oraz interesem społecznym. Dodatkowo podkreślono, że wniosek Stowarzyszenia nie wskazywał przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania, zaś sama decyzja o odmowie wznowienia postępowania nie została doręczona stronie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł A. B. prowadzący działalność pod firmą "A" A. B. z siedzibą w S. - inwestor, na rzecz którego decyzja z dnia (...) stycznia 2008 r. została wydana. Skarżący zarzucił naruszenie art. 107 kpa oraz art. 138 § 2 kpa i wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 19 kwietnia 2010 r. Kwestionowanej decyzji zarzucono brak uzasadnienia prawnego oraz wadliwe uznanie, że organ I instancji nie dysponował regulaminem działalności Stowarzyszenia. Skarżący wskazał, że przyczyną odmowy wznowienia postępowania nie był wyłącznie brak przymiotu strony po stronie wnioskodawcy, zaś samo Stowarzyszenie, które rozpoczęło swoją działalność w dniu (...) stycznia 2009 r., nie mogło zostać uznane za stronę postępowania zakończonego wcześniejszą decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r. Dodatkowo wskazano, że przepisy kpa nie formułują obowiązku powołania przez wnioskodawców przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania, a za trafnością rozstrzygnięcia organu I instancji przemawia okoliczność, że nie ma obecnie możliwości wydania innej decyzji, niż pozostająca w obrocie decyzja z dnia (...) stycznia 2008 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 27 stycznia 2011 r. pełnomocnik skarżącego – adwokat P. B., przedstawił zaświadczenie Starosty P. z dnia (...) czerwca 2010 r., w którym wskazano, że Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi R. zostało zgłoszone w dniu (...) stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się niezasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającego decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) czerwca 2009 r. odmawiającego wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym postępowaniem umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Ustawodawca kształtując powyższą procedurę liczył się bowiem z prawdopodobieństwem wystąpienia w trakcie trwania procesu administracyjnego wad, usprawiedliwiających podważenie ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 kpa. Równocześnie z uwagi, na wyjątkowy charakter postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, samo postępowanie zostało poddane określonemu rygorowi procesowemu, którego dochowanie jest obowiązkiem organu administracji publicznej. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w I instancji, bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 kpa bądź w art. 145a kpa, a także czy został zachowany termin do złożenia podania. Jeżeli wymogi te są spełnione organ wznawia postępowanie, a wydane w tym zakresie postanowienie stanowi podstawę do dalszego przeprowadzenia postępowania zmierzającego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 1 i 2 kpa). W przeciwnym wypadku organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Jak podkreśla się w doktrynie, wydanie decyzji, o której mowa w art. 149 § 3 kpa jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych lub też w sytuacji, gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 lub 145a § 2 kpa i nie ma podstaw do jego przywrócenia (B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 9, Warszawa 2008 r., s. 690). Innymi słowy wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wznowienia postępowania jest z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych niemożliwe. Równocześnie dopiero wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania otwiera drogę do właściwego, merytorycznego rozpoznania sprawy i orzeczenia co do istoty (art. 149 § 2 kpa), a więc wydania jednego z orzeczeń, o których mowa w art. 151 kpa. Jest to drugi etap postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, w którym organ administracji dokonuje oceny właściwych przesłanek wznowienia, a więc odnosi się do zarzutów stawianych przez wnioskodawców. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, iż niewątpliwie złożony w dniu (...) kwietnia 2009 r. wniosek Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. reprezentowanego przez E. M., stanowił wniosek w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r. Po przekazaniu sprawy do Burmistrza Miasta i Gminy S. jako organu właściwego, Burmistrz decyzją z dnia (...) czerwca 2009 r. znak U(...), wydaną na podstawie art. 149 § 3 i art. 145 kpa, wadliwie odmówił wznowienia postępowania bez rozważenia zaistnienia podmiotowych lub przedmiotowych przesłanek uzasadniających wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia. Jak wskazuje bowiem analiza powyższej decyzji, organ rozstrzygnął w niej co do istoty sprawy, a więc rozstrzygnął sprawę z pominięciem wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 1 kpa. Powyższe postępowanie organu spowodowało, że już na etapie wstępnym postępowania, organ I instancji rozstrzygnął sprawę merytorycznie, pomijając obowiązek dokonania wstępnej oceny wniosku. Stąd, jak prawidłowo wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem art. 149 § 3, bowiem wbrew powyższemu przepisowi organ nie rozważył, czy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W szczególności organ nie wyjaśnił, czy wnioskodawca – Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi R., było w świetle swojego statutu, uprawnione do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a więc, czy spełniało warunki, o których mowa w art. 31 §1 kpa. Ponadto, organ I instancji nie wyjaśnił, na jakich przesłankach wznowieniowych oparty został wniosek o wznowienie postępowania, jak również nie zapewnił czynnego udziału wszystkim stronom postępowania, bowiem nie doręczył decyzji z dnia (...) czerwca 2009 r. wszystkim stronom postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W tym miejscu Sąd podkreśla, że wbrew stanowisku skarżącego, poczynienie powyższych wyjaśnień jest niezbędne dla zapewnienia prawidłowego toku postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. Tym samym ich dochowanie stanowi obowiązek organu, którego zaniechanie musi skutkować uchyleniem wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygając przedmiotową sprawę prawidłowo uznało, że Burmistrz Miasta i Gminy S. wydał decyzję z dnia (...) czerwca 2009 r. z naruszeniem art. 149 § 3 kpa, polegającym na braku rozważenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać także należy, iż z wyżej wymienionych przyczyn wskazanej wadliwości działania organu I instancji nie mógł naprawić organ odwoławczy, w drodze wydania decyzji o charakterze kasacyjno-reformacyjnej, także w sytuacji, gdy organ ten dysponował tekstem Regulaminu Stowarzyszenia. Na tym etapie sprawy, gdy zaskarżona została decyzja kasacyjna, która z przyczyn formalnych uchyla decyzję wydaną w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, ocenie organu odwoławczego, jak i sądu administracyjnego, nie podlegają kwestie odnoszące się do merytorycznej oceny decyzji, która wydana została w postępowaniu, którego wznowienia dotyczy wniosek Stowarzyszenia z dnia (...) kwietnia 2009 r. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. /-/ D. Rzyminiak–Owczarczak /-/ J. Zieliński /-/ E. Brychcy