II SA/Po 671/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 03 lutego 2009r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [..] nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy; I. oddala skargę, II. przyznaje adwokatowi J. S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej skarżącej z urzędu, kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złote, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem podatku od towarów i usług oraz kwotę 17,00 (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik II SA/Po 671/08 UZASADNIENIE C. B. – po zrealizowaniu na działkach nr [..] położonych przy ul. W. w G. inwestycji polegającej na dobudowaniu do budynku mieszkalnego budynku hurtowni części samochodowych oraz przystąpieniu do jej użytkowania na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [..] nr [..], wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 prawa budowlanego, zezwalającej na użytkowanie budynku hurtowni – wystąpił z wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku hurtowni na myjnię samochodową jednostanowiskową. Temu zamierzeniu sprzeciwiła się A. W., właścicielka działki nr [..] położonej w sąsiedztwie, obciążonej służebnością drogi koniecznej na rzecz właściciela działki nr [..] wydzielonej z nieruchomości inwestora uznając, iż droga konieczna winna zostać zrealizowana przez działkę inwestora, a nie jej działkę. Zarzuciła też, że pozwolenie na dobudowanie przez C. B. do swojego budynku mieszkalnego budynku hurtowni wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w dacie jego wydania nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla budynku hurtowni. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [..] nr [..] znak [..] uwzględnił wniosek C. B., ustalając warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku hurtowni części samochodowych - zlokalizowanego na działkach nr [..] położonych w G. przy ul. W. - na myjnię samochodową jednostanowiskową. W decyzji wskazano, iż obsługę komunikacyjną terenu tych działek należy zapewnić poprzez istniejący zjazd z ul. W. na działkę nr [..]. A. W. wniosła odwołanie od tej decyzji, powtarzając zarzuty zgłaszane w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 2 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze stwierdzając, że odwołująca się nie ma interesu prawnego, który dawałby jej w niniejszym postępowaniu przymiot strony. Zdaniem Kolegium, przepis art. 28 prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje na to, kto może być stroną w procesie inwestycyjnym. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu są inwestor, właściciel i użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tymczasem do terenu inwestycji objętego niniejszym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku hurtowni na myjnię samochodową (tzn. działka nr [..]) przylega działka nr [..] należąca do M. i A. F. i dla tej ostatniej działki ustanowiona zastała droga dojazdowa przez działki nr [..]. Organ odwoławczy podkreślił także, że skarżąca nie spełniła warunków wskazanych dla strony w art. 28 k.p.a. A. W. wniosła na powyższą decyzję skargę do Sądu, domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła, iż przepis art. 28 prawa budowlanego nie może mieć zastosowania przy ustaleniu, kto może być stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Przypomniała też, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla pierwszej instancji wnioskowanej przez C. B., to znaczy dla dobudowy do budynku mieszkalnego budynku hurtowni, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przyznało jej przymiot strony. Niezrozumiała jest zatem odmowa uznania skarżącej za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku hurtowni na myjnię samochodową. Przecież organy administracji publicznej obowiązane są stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.)oraz działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Jeżeli organ uzyska informację o wadliwości postępowania administracyjnego, to powinien wznowić postępowanie; nie może wydać decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku legitymacji podmiotu składającego wniosek. Skarżąca wskazała, że "odmowa prawa strony i przysługującej jej środków odwoławczych uniemożliwi Panu B. udzielenie drogi dojazdowej do posesji Państwa F., która to posesja powstała z podziału nieruchomości Pana B., a obowiązek dojazdu do niej wynika z kupna – sprzedaży. Zatem zabudowa nieruchomości w części, która stanowić winna drogę dojazdową do posesji Państwa F. jest naruszeniem mojego interesu prawnego, gdyż aktualnie dojazd do tej posesji odbywa się na zasadzie służebności z mojej nieruchomości". Przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej dla małżonków F. Skarżąca powtórzyła też zarzuty kierowane przeciwko wcześniejszej decyzji o pozwolenie na dobudowę do budynku mieszkalnego budynku hurtowni wskazując, że wbrew zawartemu w niej stwierdzeniu, że podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę była prawomocna decyzja o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej dobudowy hurtowni – decyzja o warunkach zabudowy nie była prawomocna. Zatem pozwolenie na budowę hurtowni wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy nie mógł uchylić się od oceny zasadności tego, podniesionego w odwołaniu, zarzutu przez odmowę przyznania skarżącej przymiotu strony. Przecież obowiązkiem organu odwoławczego jest wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. oraz inwestor C. B. wnieśli o oddalenie skargi. Organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W jego ocenie wynik toczącej się sprawy o zniesienie służebności gruntowej nie ma istotnego znaczenia w przedmiotowej sprawie. "Działki leżące w sąsiedztwie planowanej inwestycji stanowią własność innych osób – Państwa F. (nie stanowią one własności A. W.) zaś inwestor w żaden sposób nie ma zamiaru korzystać z tych działek." Kolegium nie jest organem właściwym do badania zgodności z prawem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. C. B. podkreślił brak wskazania przez skarżącą interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany użytkowania budynku hurtowni na myjnię samochodową. Inwestycja ta, zrealizowana na działce nr [..], w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomość należącą do skarżącej ani bezpośrednio z nią nie sąsiaduje. Dojazd do działek inwestora nr [..] odbywa się bez korzystania z przejazdu przez działki nr [..]. Działki te są obciążone służebnością drogi koniecznej na rzecz właściciela działki nr [..]. Nadto doszło już do zrealizowania przedsięwzięcia objętego kwestionowaną przez skarżącą w odwołaniu decyzją; "myjnia samochodowa działa od połowy 2008r." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ma rację skarżąca zarzucając, iż podstawą do sprawdzania przez organ odwoławczy posiadania przez nią interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być treść przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 462/06 (Lex nr 362459), przepis ten stanowi lex specjalis do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowanie, zgodnie z jego brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja została wydana na skutek odwołania wniesionego przez A. W. od decyzji ustalającej – na wniosek C. B. – warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku hurtowni na myjnię samochodową. Skoro według art. 127 § 1 k.p.a. legitymacje do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot który twierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego, to powinnością organu odwoławczego było wyjaśnienie, czy osoba wnosząca odwołanie posiada ten przymiot w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Skarżącej, wbrew jej zarzutowi, nie można uznać za wnioskodawczynię, gdyż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie uruchomił wniosek inwestora C. B. Skarżąca wniosła jedynie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji uwzględniającej wniosek inwestora. Samo dopuszczenie skarżącej przez organ pierwszej instancji do udziału w tym postępowaniu nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., dodatkowo powołanego przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ administracyjny do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (patrz wyrok NSA z 10 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 511/00, Lex nr 54725). Szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnymi i w prawie administracyjnym jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jej realność; interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidziany w przyszłości ani hipotetyczny (por. wyrok NSA z 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00, Lex nr 81670). Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skarżąca nie wykazała się posiadaniem tak rozumianego interesu prawnego. Jest bezsporne, że terenem zamierzenia inwestycyjnego C. B. są działki nr [..] przylegające do ul. W. Jak ustalił organ odwoławczy, a potwierdzają to: 1) dokumenty graficzne znajdujące się w aktach administracyjnych pierwszej instancji – załącznik graficzny do przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i plan zagospodarowania terenu inwestycji 2) wyjaśnienia złożone przez skarżącą na rozprawie sądowej w dniu 3 lutego 2009 r. - sąsiadująca z nieruchomością inwestora (i kiedyś z niej wydzielona) działka nr [..] ma ustalony sądownie dostęp do ul. W. przez drogę konieczną obciążającą działkę nr [..] i działkę nr [..] należącą do skarżącej. Nawet gdyby toczące się przed sądem powszechnym z powództwa skarżącej postępowanie o zniesienie tej służebności skończyło się wynikiem korzystnym dla skarżącej, to ta okoliczność nie dawałaby skarżącej – jako właścicielce jednej z nieruchomości przez które uczestnicy postępowania małżonkowie F. uprawnieni byli przejeżdżać do ulicy W. – przymiotu strony w niniejszym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Spodziewana przez skarżącą, na skutek zniesienia przysługującej małżonkom F. służebności drogi koniecznej obciążającej jej działkę nr [..], potrzeba wystąpienia przez tychże właścicieli działki nr [..] z żądaniem ustanowienia na ich rzecz drogi koniecznej przez nieruchomość C. B. w celu dojazdu do innej drogi publicznej – ulicy W. – ma bowiem charakter hipotetyczny i niepewny. Nadto, co najistotniejsze, w rozpoznawanej sprawie chodzi o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego już na działce inwestora budynku hurtowni na myjnię samochodową. Skoro budynek hurtowni już stoi na działce inwestora, przez którą zdaniem skarżącej – powinna przebiegać droga dojazdowa do nieruchomości małżonków F. nr [..], a w niniejszym postępowaniu inwestor ubiega się o warunki zabudowy tylko dla zmiany sposobu użytkowania tego budynku – to oczywisty jest brak interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony. Na działkę skarżącej nr [..] położoną przy ul. W. skarżąca wjeżdża od tej ulicy, natomiast inwestor C. B. ma wjazd na swoje działki nr [..] od ulicy W. W objętej odwołaniem skarżącej decyzji organu pierwszej instancji, ustalającej na wniosek C. B. warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku hurtowni na myjnię samochodową wyraźnie wskazano, że "obsługę komunikacyjną terenu działek nr [..] zapewnić należy poprzez istniejący zjazd z ulicy W. na działkę nr [..]". Trudno zatem mówić o możliwości ujemnego oddziaływania tej inwestycji na położoną w pobliżu działkę skarżącej. Argument skarżącej, że w innych, wcześniejszych postępowaniach administracyjnych skarżąca brała udział w charakterze strony nie może przesądzać o jej legitymacji do udziału w tym charakterze w niniejszym postępowaniu, które dotyczy innego zamierzenia inwestycyjnego. Poza tym, wymienionym przez skarżącą wyrokiem z dnia 20 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Po 141/07 (dołączonym do akt administracyjnych pierwszej instancji) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone przez A. W. postanowienie o niedopuszczalności odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla dobudowy przez C. B. do swojego budynku mieszkalnego budynku hurtowni części samochodowych nie dlatego, że zakwestionował stanowisko organu odwoławczego o nieposiadaniu przez odwołującą się przedmiotu strony, lecz przede wszystkim z tej przyczyny, że stwierdzenie przez organ rozpoznający odwołanie, iż podmiot odwołujący się nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku powoduje konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie postanowienia o niedopuszczalności odwołania (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. opublik. w OSP 16/98). Zarzuty skarżącej kierowane przeciwko decyzjom wydanym w innych sprawach administracyjnych i dotyczących innego przedsięwzięcia inwestycyjnego (dobudowy hurtowni do budynku mieszkalnego) nie mogą być przez Sąd badane na skutek skargi wniesionej przez skarżącą w niniejszej sprawie, bowiem zgodnie z treścią przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpni 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej określonej jako p.p.s.a. – sąd jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Chybiona jest też argumentacja skarżącej, iż umorzenie przez organ odwoławczy kwestionowaną decyzją postępowania doprowadzi do funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy obarczonej istotnymi wadami prawnymi, bowiem jak wyżej wyjaśniono - prawidłowość decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji organ drugiej instancji może sprawdzić tylko wtedy, gdy odwołanie wniosła strona. W konsekwencji za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez organ odwoławczy ogólnych zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 6 i 7 k.p.a. przez nierozpoznane po raz drugi sprawy na skutek jej odwołania. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/B. Kamieńska /-/E. Podrazik aa