II SA/Po 673/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2004r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę 662,-zł (sześćset sześćdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/ E. Podrazik /-/ A. Zieliński /-/ J. Stankowski Decyzją z dnia [...] XII 2003 r., nr [...], na podstawie art. 129 i 132 ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.), Starosta K. ustalił na rzecz I. i E.S. odszkodowanie w wysokości [...] zł. za grunt wydzielony pod drogi na os. [...] w K. Organ wskazał, że uchwałą z dnia 26 VI 1996 r., nr XXVIII/291/96 Rada Miejska K. ustaliła granice gruntów przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne w K. w rejonie ulic [...] i [...]. Uchwałą tą objęta została między innymi nieruchomość zapisana w księdze wieczystej KW nr [...], oznaczona nr geodezyjnym [...], o powierzchni [...] ha, stanowiąca własność I. i E. S. Po pomniejszeniu powierzchni tej nieruchomości zgodnie z art. 105 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o powierzchnię niezbędną do wydzielenia gruntu pod drogi lub na poszerzenie dróg już istniejących, powierzchnia nieruchomości wyniosła [...] ha, wobec czego, w myśl art. 106 ust. 1 cytowanej ustawy, ustalono dla właścicieli odszkodowanie za grunt o powierzchni [...] ha. Organ wskazał, że w postępowaniu zlecono sporządzenie operatu szacunkowego, który został wykonany zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 XI 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 230, poz. 1924 ze zm.). W sprawie nie uzgodniono wysokości odszkodowania a Burmistrz K. wniósł zastrzeżenia do operatu szacunkowego. Starosta stwierdził, że wysokość odszkodowania ustalono w decyzji prawidłowo na podstawie art. 130 ustawy według stanu i wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W odwołaniu od powyższej decyzji Burmistrz Miasta K. podniósł, że rzeczoznawca majątkowy nie powinien przyjmować jako punktu odniesienia do wyceny wyłącznie transakcji dotyczących sprzedaży działek budowlanych, powstałych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, lecz winien przeanalizować ceny działek w całym mieście w badanym okresie. Ponadto -zdaniem Burmistrza - rzeczoznawca przyjął do porównania działki o istotnie różnych wielkościach i pominął fakt, że ceny działek zbywanych w tym samym rejonie, co działka szacowana znacznie odbiegają od dokonanej wyceny. Odwołujący się wskazał również, że rzeczoznawca zastosował w operacie współczynnik zmniejszający wartość nieruchomości z tytułu jej wielkości nie wyjaśniając kryteriów zastosowanych do jego ustalenia a także wprowadził pojęcia "strefy peryferyjnej" i "strefy pośredniej", nie definiując ich i nie określając czy mają one wpływ na cenę. Jednocześnie - w ocenie Burmistrza - z operatu nie wynika, że został on sporządzony zgodnie z § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 XI 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Decyzją z dnia [...] VI 2004 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa., w związku z art. 106 ust. 1, art. 130 i art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i ustalił wysokość odszkodowania na kwotę [...] zł. Wojewoda zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego z uwzględnieniem zarzutów przedstawionych przez Burmistrza, który - zdaniem organu II instancji - został sporządzony zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 XI 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego a wartość nieruchomości została w nim określona na kwotę [...] zł. W skardze na powyższą decyzję Burmistrz Miasta K. podniósł, że wycena nieruchomości w postępowaniu przed organem II instancji nie została wykonana ze szczególną starannością i zgodnie ze stanem nieruchomości, co stanowi naruszenie § 51 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów. Skarżący zwrócił uwagę na kilka nieścisłości zawartych w operacie szacunkowym, a w szczególności wskazał, że wbrew zawartym w nim zapisom teren objęty scaleniem nie posiada dróg utwardzonych, a rzeczoznawca przy wycenie gruntu zastosował nieprawidłowe współczynniki zmniejszające jego wartość z uwagi na powierzchnię i kształt. W skardze podkreślono również, że wartość nieruchomości została wyliczona na bazie działek o dość małej powierzchni i położonych w różnych rejonach miasta, podczas gdy do scalenia zostały wniesione grunty o dużym obszarze i tym samym mało atrakcyjne dla potencjalnych nabywców zainteresowanych wybudowaniem domku jednorodzinnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda uznał skargę za całkowicie bezzasadną i podtrzymał w całości swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, choć z uwagi na inne argumenty niż te, które zostały zawarte w skardze. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga sprawę w jej granicach, nie będąc jednak przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi. Postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty K. zostało wszczęte na skutek odwołania złożonego przez Burmistrza Miasta K. Argumenty odwołania zmierzały do wzruszenia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę M.M. Rozpoznając zarzuty Wojewoda oczywiście był uprawniony na podstawie art. 84 kpa do powołania rzeczoznawcy dla wyjaśnienia zgłaszanych zarzutów. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego F.H. stał się podstawą do wydania decyzji, kształtującej na nowo uprawnienia i obowiązki stron. W wyniku zaskarżonej decyzji obowiązki Gminy, która wniosła odwołanie wzrosły, ponieważ w miejsce kwoty [...] zł. ma zapłacić uprawnionym kwotę [...] zł. Tak sformułowana decyzja Wojewody w sposób oczywisty narusza przepis art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi on, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zasada ta należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Tworzy swobodę w realizowaniu przyznanego prawa do odwołania od decyzji organu I instancji w myśl przyjętej zasady dwuinstancyj ności. Posługiwanie się możliwością przewidzianą w art. 139 kpa musi być zawsze poddane wnikliwej kontroli. Uzależnione jest ono od wystąpienia rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Stosując powyższy przepis organ winien zatem szczegółowo uzasadnić w tym zakresie swoje rozstrzygnięcie, wskazując konkretne naruszenie prawa lub naruszenie interesu społecznego i jego rażący charakter. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak podania przyczyny odstąpienia od zakazu przewidzianego art. 139 kpa. W ogóle nie wynika z niej, aby organ odwoławczy miał na uwadze, że rozpatrując odwołanie nie może orzekać na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż w toku postępowania przed organem odwoławczym doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zachodzi więc potrzeba ponowienia postępowania odwoławczego, a wydana decyzja powinna szczegółowo podawać czy i jakie przesłanki są spełnione aby ewentualnie zrezygnować z zasady nie orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Istotne zastrzeżenia budzi jednak również sposób dokonanej przez organ II instancji oceny operatu szacunkowego sporządzony na zlecenie tego organu, jak i niektóre zawarte w nim zapisy. Zgodnie z art. 130 § 2 ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.) ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej jej wartość. Opinia taka nie może jednak samodzielnie przesądzać o wysokości odszkodowania, lecz powinna być oceniona przez organ w postępowaniu dowodowym wedle tych samych kryteriów co inne dowody w sprawie na podstawie art. 77 § i art. 80 kpa. Ocena ta nie może jednak sprowadzać się - jak miało to miejsce w zaskarżonym postępowaniu - do lakonicznego stwierdzenia, że operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę jest zgodny z zacytowanymi w uzasadnieniu decyzji aktami prawnymi. Sytuacja taka jest niemożliwa do zaakceptowania w szczególności, gdy znaczna część zarzutów odwołania dotyczyła właśnie sposobu sporządzenia takiego operatu (mimo, że chodziło wówczas o opinię innego rzeczoznawcy). Organ powinien zatem w decyzji wnikliwie uzasadnić, na jakiej podstawie doszedł do wniosku, że operat szacunkowy jest zgodny z ustawą o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 XI 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Sprawa ta ma duże znaczenie, tym bardziej, że zarzuty sformułowane w skardze ponownie, i to z tych samych przyczyn, kwestionują sposób sporządzenia operatu, tym razem w ramach postępowania przed organem II instancji. Sąd stwierdza, że cześć z tych zastrzeżeń jest słuszna i powinna zostać uwzględniona w ponownym postępowaniu. Analiza operatu wskazuje bowiem, że rzeczoznawca nie dokonał wyceny zgodnie z § 37 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, który wymaga, aby przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych po drogi publiczne stosować podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Z operatu szacunkowego, a szczególnie z zapisów zawartych na stronach 9, 12 i 13 wynika tymczasem, że rzeczoznawca majątkowy wziął pod uwagę jedynie ceny podobnych gruntów będących w obrocie (nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne mieszkaniowe niskie). Biorąc powyższe pod uwagę należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania oraz o wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o przepisy art. 200 i art. 152 wymienionej ustawy. /-/ E. Podrazik /-/ A. Zieliński /-/ J. Stankowski