II SA/Po 674/12

Dnia 28 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 20910 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) nakazał B. K. rozbiórkę samowolnie wzniesionego lewego segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w R., Gm. K.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec tego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. zobowiązano skarżącego do (1) wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy lewym segmencie poruszanego budynku mieszkalnego, (2) przedstawienia zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku wspomnianego planu miejscowego oraz (4) przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniami o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego i oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...], Burmistrz Gminy K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...]. Skarżący nie spełnił zatem nałożonych na niego obowiązków, wobec czego zasadne stało się orzeczenie nakazu rozbiórki. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. B. K. odwołał się od powyższej decyzji. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że Burmistrz Gminy K. dwukrotnie wydawał już decyzje o warunkach zabudowy, lecz za każdym razem były one kwestionowane przez S. R. B. K. zarzucił przy tym organom nadzoru budowlanego naruszenie przepisów prawa przy wydawaniu rozstrzygnięć korzystnych dla S. R., opisując w sposób ogólny zaistniałe w jego ocenie nieprawidłowości. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu i instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że na przedmiotowej działce od 2001 r. istnieje budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej, którego inwestorami byli D. i S. R. oraz T. K. W trakcie przeprowadzonych oględzin w dniu [...] lutego 2003 r. ustalono, że powyższy obiekt budowlany został zrealizowany w oparciu o decyzję Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak [...]. Z odpowiedzi Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2003 r. wynika jednak, że wspomniana decyzja z dnia [...] sierpnia 2001 r. dotyczyła działki nr [...] w B., Gm. K.; w odniesieniu do działki nr [...] w R. nie wydano natomiast żadnego pozwolenia na budowę. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2003 r., znak [...], nakazał inwestorom wykonanie w zakreślonym terminie dokumentacji inwentaryzacyjno-sprawdzającej omawianego budynku mieszkalnego wraz z odpowiednią mapą oraz zaświadczeniem o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po wykonaniu tych obowiązków organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., znak [...], zatwierdził D. i S. R. projekt budowlany zamienny i udzielił im pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Takie samo rozstrzygnięcie został zawarte w decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2003 r., znak [...], wydanej dla lewego segmentu przedmiotowego budynku, którego inwestorem był T. K. Niemniej, ta ostatnia decyzja została uchylona przez decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r., znak [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Tym samym doszło do rozdzielenia postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do obu segmentu budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że decyzja z dnia [...] listopada 2003 r. została również wyeliminowana z obrotu poprzez stwierdzenie jej nieważności. W pozostałym zakresie organ odwoławczy powtórzył ustalenia faktyczne Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przedmiotowa inwestycja stanowiła budowę, a nadto nie zachodziły w jej przypadku żadne wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o jakich mowa w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane. Zastosowania nie mógł też znaleźć art. 49 ust. 1 wymienionej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., gdyż budowę przedmiotowego obiektu rozpoczęto w 2001 r., a zatem nie mógł upłynąć 5-letni termin warunkujący zastosowanie wskazanego przepisu. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że adresatem nakazu rozbiórki z art. 48 ustawy Prawo budowlane może być inwestor, właściciel albo zarządca. Za prawidłowe należy zatem uznać nałożenie wspomnianego obowiązku na B. K., który wprawdzie nie był inwestorem, lecz niemniej sprawuje zarząd nad przedmiotowym lewym segmentem budynku. Zwłaszcza, że skarżący pozostaje w konflikcie z pozostałymi współwłaścicielami działki nr [...]. Organ wskazał ponadto, że przejście do kolejnego stadium procedury legalizacyjnego wymaga przedstawienia wszystkich dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, w tym także decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymującą w mocy negatywną dla skarżącego decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] stycznia 2011 r. wspomniany wymóg należy uznać za niespełnionym, co z kolei uzasadniało wydanie nakazu rozbiórki. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. B. K. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zarówno decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Poza tym organy administracji publicznej nie zareagowały odpowiednio w ocenie B. K. na możliwość popełnienia przestępstwa przez S. R. Ponadto, skarżący wskazał, że na skutek złożenia nowego wniosku postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy w dalszym ciągu toczy się przed właściwym organem. W pozostałym zakresie B. K. powtórzył swoją wcześniej argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] lutego 2012 r. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr z 2012 r. poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z art. 145 § 1 powołanej ustawy – sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie oraz orzeka o ich uchyleniu, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy roboty budowlane można rozpocząć co do zasady dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Trzeba przy tym zauważyć, że kontrolowane postępowanie dotyczyło lewego segmentu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w R. Nie ulega zatem wątpliwości, że żadna z przyczyn uzasadniających odstąpienie od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, o jakich mowa w art. 29-31 wymienionej ustawy, nie mogła znaleźć zastosowania w analizowanym przypadku. Za bezsporny należy przy tym uznać fakt, że przedmiotowy obiekt budowlany powstał w wyniku samowoli budowlanej, co zostało szczegółowo przedstawione w decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...] (k. 36-40 akt adm. organu II instancji). Okoliczność ta nie była również kwestionowana przez którąkolwiek ze stron postępowania. Zastosowanie w niniejszej sprawie znalazł zatem art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w świetle którego właściwy organ ma obowiązek nakazać w drodze decyzji administracyjnej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Niemniej, w celu złagodzenia surowości tej sankcji ustawodawca stwarza możliwość zalegalizowania wykrytej samowoli budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 2 wymienionej ustawy, właściwy organ wstrzyma postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, jeżeli dana budowa, prowadzona bez wymaganego pozwolenia, (1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w braku takiego planu z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a przy tym (2) nie narusza przepisów, w tym techniczno–budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W powyższym postanowieniu ustala się ponadto w myśl art. 48 ust. 3 tejże ustawy wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada się obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie (1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w razie braku planu miejscowego, jak i (2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz z zaświadczeniem, że dokumenty te sporządziła osoba o odpowiednich kwalifikacjach, a także (3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymienione obowiązki powinny być przy tym spełnione łącznie, a zatem w razie uchybienia choćby jednemu z nich organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do wydania nakazu rozbiórki. Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy zauważyć, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. zobowiązał B. K. do spełnienia przedstawionych wyżej wymogów, o jakich mowa w art. 48 ust. 2 i 3 powołanej ustawy, wyznaczając mu w tym celu okres 30 dni od daty doręczenie wspomnianego postanowienia (k. 210 akt adm. organu I instancji). Tym samym skarżący uzyskał także możliwość zalegalizowania zrealizowanej samowoli budowlanej. Należy także wskazać, że po kilkakrotnej kontroli instancyjnej decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...], Burmistrz Gminy K. odmówił ustalenia dla B. K. warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (k. 328 akt adm. organu I instancji). Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...] (k. 399-402 akt adm. organu I instancji). Co więcej, skarga na wskazaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2012 r., II SA/Po 1027/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega w konsekwencji wątpliwości, że w sprawie została wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i ma ona charakter ostateczny. Tym samym B. K. nie spełnił wymogu z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Niemniej, w toku rozprawy sądowej w dniu 28 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącego T. K. powoływał się na późniejsze uzyskanie pozytywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia (k. 145 akt sądowych). Trzeba jednak zauważyć, że decyzja Burmistrza Gminy K. z dnia [...] września 2012 r., znak [...], ustala wprawdzie warunki zabudowy dla omawianego przedsięwzięcia, lecz nie zmienia to faktu, że została ona wydana dla T. K. (k. 40-41 akt sądowych). Tymczasem adresatem obowiązku z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane jest w świetle wskazanego wcześniej postanowienia z dnia [...] kwietnia 2009 r. B. K. Konkluzja ta oznacza z kolei, że w dalszym ciągu przedmiotowy obowiązek nie został wykonany przez skarżącego. Podkreślić przy tym należy, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo określiły adresata obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. jak i następnie decyzji nakazującej rozbiórkę, wskazując, iż jest nim B. K. – aktualny współwłaściciel nieruchomości i władający lewym segmentem budynku mieszkalnego. Natomiast T. K. był wprawdzie inwestorem budowy, jednak obecnie nie jest ani współwłaścicielem nieruchomości, ani nie włada przedmiotowym obiektem budowlanym – nie jest więc podmiotem mogącym we własnym imieniu i na własny rachunek podejmować skutecznie czynności zmierzające do legalizacji spornego obiektu. Poza tym z perspektywy procedury legalizacyjnej z art. 48 powołanej ustawy wystarczające zdaniem Sądu było wejście do obrotu prawnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Trzeba bowiem zauważyć, że możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej stanowi wyjątek od ogólnej reguły orzekania w takich wypadach nakazu rozbiórki, wobec czego skarżący korzystając z tego dobrodziejstwa powinien wykazać należytą staranność przy składaniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organy nadzoru budowlanego nie muszą natomiast zabiegać o legalizację obiektu budowlanego powstałego bez wymaganego pozwolenia na budowę poprzez zezwalanie na ponowne inicjowanie postępowania co do zgodności zrealizowanego już przedsięwzięcia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Biorąc zatem pod uwagę dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że B. K. nie wykonał nałożonego na niego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane obowiązku przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej samowoli budowlanej. Organy administracji publicznej były zatem zobowiązane na mocy art. 48 ust.1 i 4 tejże ustawy do wydania nakazu rozbiórki lewego segmentu przedmiotowego budynku mieszkalnego, gdyż został on wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W konsekwencji należy więc uznać, że kwestionowane rozstrzygnięcia okazały się prawidłowe. W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).