II SA/Po 675/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009r. sprawy ze skargi I. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych na sąsiadujących gruntach; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] marca 2009r. Nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżących kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ A.Łaskarzewska Dnia [...] 2009r. Burmistrz M. wydał decyzję( ...), mocą której wskazując na art.29ust.3 prawa wodnego zobowiązał - K. i M. S., właścicieli działki [...] do zabezpieczenia przed podtapianiem terenu wokół betonowej obudowy studni poprzez wykonanie urządzeń ujmujących wodę i zagospodarowanie jej na terenie własnej nieruchomości bądź też likwidację studni wraz z betonową obudową zgodnie obowiązującymi przepisami prawo geologiczne i górnicze oraz prawo wodne, - I. i J. R., właścicieli nieruchomości [...] do zaprzestania odprowadzania wód opadowych na teren posesji K.M.S. w pobliżu przedmiotowej studni. Burmistrz M. wszczął postępowanie w sprawie niekontrolowanego wypływu wody ze studni artezyjskiej, zlokalizowanej na działce [...], której właścicielami są małżonkowie R.. W trakcie postępowania administracyjnego przeprowadzono dowód z zeznań świadków, wizji terenu, ekspertyzy rzeczoznawcy A. P.. W oparciu o powyższe dowody, a także po na podstawie ekspertyzy sporządzonej przez B. H., wykonanej na zlecenie J. K. organ ustalił fakt istnienia zbiornika betonowego – obudowy studni, na terenie działki [...], należącej do małżonków S.. Organ w uzasadnieniu przytoczył treść zeznań zeznań świadka H. W.. Wywiódł nadto, że z ekspertyzy sporządzonej przez B.H. oraz z posiadanej dokumentacji wynika, że sporny zbiornik retencyjny stanowi studnię artezyjską. Dowody te zdaniem organu przeczą zeznaniom świadków, którzy twierdzili, że źródło samowypływu jest w hali J.K. W decyzji przytoczono także konkluzję ekspertyzy A.P., który stwierdził, że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie pozwoliło na jednoznaczne określenie lokalizacji źródła samowypływu. Nadmieniono, iż zdaniem tego rzeczoznawcy nie można także stwierdzić, by studnia nazywana nr 1 była w rzeczywistości studnia wierconą, a nie np. ujęciem wody ze źródła samobijącego. W decyzji wywiedziono także, że według biegłego H. największą nieprawidłowością było w istocie zaczopowanie studni przez M.S. palem drewnianym. Podkreślono jednak, że nastąpiło to na żądanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Stwierdzono, że w trakcie przeprowadzonego postępowania ujawniony został fakt odprowadzania wód opadowych za pomocą rynien, pochodzących z hal będących własnością J.R. na teren działki [...] w pobliżu przedmiotowego zbiornika, co może przyczyniać się do podtapiania terenu wokół niego. Reasumując organ wywiódł, że bezspornym jest fakt istnienia zbiornika betonowego – obudowy studni na terenie działki [...], a w oparciu o art. 29 ust. 2 prawa wodnego, to na właścicielu nieruchomości ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Natomiast w przypadku odprowadzania wód opadowych przez właścicieli nieruchomości nr [...], zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 2 właściciel gruntu, o ile przepisy nie stanowią inaczej nie może odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. R., I. R.. Zarzucili obrazę art. 7, 77 § 1 kpa, art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 29 ust. 3 prawa wodnego poprzez: -sformułowanie decyzji w sposób alternatywny, -nieprzesłuchanie wskazanych w odwołaniu świadków, -zlecenie ekspertyzy rzeczoznawcy nie posiadającemu wiadomości specjalnych z zakresu hydrologii -zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie odprowadzania wód opadowych na teren sąsiadów oraz istnienia związku przyczynowego pomiędzy tymi działaniami, a procesem podtapiania działki nr [...], -niewyjaśnienie rozbieżności pomiędzy treścią opinii biegłego A. P., a B.H.. Z tych też względów uznać należało, że materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący. Nadal pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2009r. (...) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Wszystkie strony były informowane o przebiegu postępowania i miały możliwość zapoznania się z zebranym materiałem, miały możliwość złożenia wyjaśnień na piśmie. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji miał prawo do niewyznaczenia terminu obowiązku nakazanego w decyzji. Przepis art. 29 ust. 3 nie obliguje do jego wyznaczenia. Obowiązki, które nałożono związane są z nowymi postępowaniami administracyjnymi (zezwolenia na budowę, remont, zlokalizowanie źródła studni, rozbiórka studni, budowa urządzeń zapobiegających szkodom.). Trudno zatem określić ten termin. Za niezasadne uznać należy zarzuty co do niekompletności materiału dowodowego. Zgromadzone w sprawie dowody dają pełny i jasny obraz stanu faktycznego. Bezspornym zdaniem organu odwoławczego jest fakt, że gromadzące się wody wokół studni Państwa S. zalewały nieruchomość należącą do odwołujących. Z informacji uzyskanych od Państwa S. wynika, że skarżący zrealizowali decyzję i zaprzestali odprowadzania z wód opadowych na teren sąsiedniej posesji. Bezspornym tez jest zdaniem organu okoliczność, że istnienie szkody na gruntach obojga stron pozostaje wskutek wzajemnego oddziaływania wód spod studni jak i z rynien skierowanych w stronę sąsiada. Skargę na decyzję organu odwoławczego do tut. Sądu złożyli I. K., J. K.. W uzasadnieniu powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu, zażądano uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest treść art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. prawo wodne( Dz.U. 2005.239.2019 ze zm.). W myśl jego postanowień właściciel gruntu, o ile przepisy nie stanowią inaczej nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich, odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie wójt, burmistrz, prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3). Stosownie do tego przepisu przesłankami nałożenia na właściciela gruntu obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom jest spowodowanie zmiany stanu wód na gruncie oraz wynikająca z tego szkoda dla gruntów sąsiednich. Poprawne ustalenie stanu faktycznego sprawy, mające swe oparcie w zebranym materiale dowodowym determinuje dalszy tok postępowania, jako że stwierdzenie, że doszło do zmiany stanu wód na gruncie umożliwia podjęcie jednego z dwóch rozwiązań: nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Każde z tych rozstrzygnięć musi mieć swoje uzasadnienie. W ocenie Sądu w istocie zgodzić się należy ze skarżącym, że w sprawie naruszone zostały fundamentalne zasady procedury postępowania. W szczególności zaś doszło do naruszenia art.7, 77 § 1, 80 kpa i to w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy. W istocie bowiem organy wbrew swemu obowiązkowi nie zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie nie wykazało co jest powodem wypływu wody jaki następuje przy zbiorniku przelewowym, znajdującym się na działce Państwa S.. Powołany przez organ rzeczoznawca nie wypowiedział się w tej materii mimo, iż przedmiotem zlecenia było ustalenie przyczyn wypływu wody. Organ pominął jednak tę okoliczność. Zastąpienie opinii tego biegłego konkluzją ekspertyzy B. H. nie znajdowało uzasadnienia prawnego. Wprawdzie Wymieniony wypowiedział się w tym względzie stwierdzając, że za wypływ wody odpowiada M. S., który zaczopował znajdująca się w studni rurę - palem drewnianym, na co w ocenie biegłego wskazuje dołączone do jego opinii pismo Burmistrza M. z dnia [...]. 2007r. Jednakże nie sposób tej konkluzji uznać za przekonywującą w sytuacji gdy B.H. nie przeprowadził bezpośrednich oględzin spornego urządzenia. Ograniczył się jedynie do wizji z odległości 7m. Nie sposób zaś za odpowiadające wymogom uznać oględzin dokonanych z tak znacznej odległości. Odnosząc się do wskazanego przez B.H. pisma Burmistrza Gminy M. z dnia [...]2007r. podkreślić należy, że przy jednoczesnym stwierdzeniu zaczopowania przez M.S. rury znajdującej się w zbiorniku palem drewnianym przyjęto w tym piśmie iż jednoznacznej przyczyny wycieku nie można ustalić. Zaznaczyć należy, iż pismo Burmistrza poprzedzone było oględzinami. Istotnym w sprawie jest, że ekspertyza B.H. nie ma w istocie charakteru opinii w rozumieniu art.84 § 1kpa. Wymieniony rzeczoznawca swe stanowisko przedstawił na zlecenie strony. W świetle zacytowanej normy niezbędnym jest, gdy wymagane są wiadomości specjalne, aby to organ zwrócił się do biegłego o wydanie opinii. W ocenie Sądu do tej pory przeprowadzone postępowanie nie wykazało również, by stan wody na gruncie działki państwa S. powodował szkody w majątku skarżących. Powołany przez organ rzeczoznawca wywiódł, że nie można przyjąć, by powodem pęknięć budynku skarżącego był samowypływ wody przy zbiorniku. Wywód ten nie został jednak poprzedzony uzasadnieniem, biegły nie wyjaśnił na czym oparł swą konkluzję, jego ekspertyza nie zawiera opisu stanu technicznego budynku, skali, przyczyny zawilgocenia. Tymczasem opinia winna zawierać przesłanki na których biegły oparł swą konkluzję, aby możliwe było skontrolowanie prawidłowość jego rozumowania. Omawiana ekspertyza ze względu na swą lakoniczność nie mogła zatem być podstawą rozstrzygnięcia także i w tym względzie. Treść ekspertyzy B.H. wbrew twierdzeniom jego autora nie wykazała w sposób jednoznaczny związku przyczynowego pomiędzy złym stanem technicznym budynku, a badanym wyciekiem. Przede wszystkim nie sposób przyjąć, iż dokonano rzetelnych badań przedmiotu skoro oględziny spornego zbiornika oraz otaczającego go terenu rzeczoznawca wykonał z odległości 7m. W dokumencie brak w związku z tym zaniechaniem dokładnego opisu terenu bezpośrednio przylegającego do hali J.K., szczegółowego opisu stanu technicznego tego budynku, w szczególności od strony istniejącego wycieku. Lakoniczne są także ustalenia co do podsiąkania wody pod dnem betonowej posadzki, zawilgoceń ścian przy fundamentach w budynku hali J.K., B.H. nie wskazał miejsca zawilgoceń, ich skali. Także i w tym miejscu przypomnieć należy, że fakt zlecenia opinii przez stronę skutkować musi przyjęciem, iż nie spełnia ona wymogów z art. 84 § 1 kpa. W ustalonym stanie faktycznym nie sposób przyjąć, by zatem, by zaistniały przesłanki do zastosowania art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Przepisy te wymagają bowiem ustalenia związku przyczynowego pomiędzy powstałą szkodą, a zmianą stosunków wodnych na gruncie. W niniejszej sprawie zobowiązanie skierowane do K., M. S. zostało określone alternatywnie. W istocie bowiem zobowiązano wyżej wymienionych, celem zabezpieczenia przed podtapianiem do wykonania urządzeń ujmujących wodę bądź też likwidacji studni wraz betonową obudową. Tymczasem regulacja zastosowanej i wskazanej przez organ normy art. 29 ust. 3 prawa wodnego umożliwia podjęcie jednego z dwóch możliwych na drodze administracyjnej rozstrzygnięć: nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Każde z tych rozstrzygnięć musi jednak mieć swoje uzasadnienie. Przeprowadzone postępowanie winno wykazać niezbędność wyboru określonego środka (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2008r. sygn. II OSK 613/07) Obowiązek ten ciążył na organie, który takich działań nie podjął. Uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnych rozważań w tym względzie. W niniejszej sprawie wyjaśnienia wymagało również, czy zawarty w decyzji Wojewody W z dnia [...]1987r. nr [...], dołączonej do ekspertyzy biegłego A.P. nakaz zlikwidowania studni nr 1 i 2 dotyczy spornego urządzenia. Jeśli tak, rozważyć należało wpływ tej decyzji na bieg niniejszego postępowania, czy możliwe było wydanie decyzji w trybie art. 29 ust.3 ustawy prawo budowlane w sytuacji jednoczesnego funkcjonowania w obrocie ostatecznej decyzji z nakazem likwidacji tej samej studni. Rozważań w tym względzie zaniechano. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie w zakresie odprowadzania wód opadowych zapadło bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym względzie. W aktach brak dokumentacji, z której wynikałoby podjęcie w tym zakresie jakichkolwiek czynności np. w trakcie dokonywanej wizji. W decyzji nie wskazano, na czym oparte zostały ustalenia. Sąd administracyjny powołany jest zaś do kontroli legalności działań administracji, także w zakresie działań związanych z gromadzeniem materiału dowodowego. Nie ma kompetencji do czynienia ustaleń za organ. Wymogom nie odpowiada także decyzja organu II instancji, który zobligowany jest do sprawdzenia, czy odwołanie i decyzja organu I instancji są prawidłowe. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. W decyzji organ odwoławczy winien ustosunkować się do zarzutów odwołania. Tymczasem w niniejszej sprawie uzasadnienie Kolegium w sposób lakoniczny odniosło się do zarzutów odwołania. Ograniczyło się w tym względzie do ogólnych stwierdzeń co do prawidłowości przebiegu postępowania piewszoinstancyjnego, dostatecznie zgromadzonego materiału dowodowego. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone dowody dają jasny obraz sytuacji, bezspornym pozostaje istnienie szkody na jednym i drugim gruncie wskutek wzajemnego oddziaływania wód z obu posesji. Kolegium wadliwie określiło fakty, które są pomiędzy stronami bezsporne. W istocie bowiem z do tej pory zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by nie spornym w sprawie był fakt odprowadzania wód opadowych na działkę M.S., czy też zalewania przez ostatnio wymienionego działki skarżących. Strony nawzajem zaprzeczają tym okolicznościom, zgromadzone do tej pory dowody nie pozwalają na jednoznaczne ustalenia w tym względzie, o czym była mowa wyżej. Nie można również zgodzić się z organem odwoławczym, by należycie wyjaśnione zostały przez organ I instancji wszystkie istotne dla sprawy fakty. Odmawiając przeprowadzenia dowodów Kolegium winno w uzasadnieniu odnieść się do konkretnych faktów, na które je powołano, z jednoczesną oceną ich istotności z punktu widzenia norm mających w sprawie zastosowanie. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił również, czy powołany przez Burmistrza rzeczoznawca A. P. legitymuje się odpowiednimi uprawnieniami do sporządzenia wymaganej w niniejszym postępowaniu opinii. Na powyższą okoliczność brak nie tylko wywodów organu II instancji, ale także potwierdzającej uprawnienia dokumentacji. Mając na względzie powyższe stwierdzić należało, iż wydanie decyzji w tak ustalonym stanie faktycznym, w oparciu o wskazane przepisy prawa wodnego było co najmniej przedwczesne. W tym stanie rzeczy wobec naruszenia norm prawa materialnego oraz wskazanych na wstępie przepisów prawa procesowego w rozumieniu art. 145 § 1lit.a) i c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej ppsa orzeczono jak w pkt. I sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą miały na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania. Przede wszystkim ustalenia będzie wymagało, co jest przyczyną wycieku przy betonowym zbiorniku na działce M.S., czy spowodowały go działania K., M. S., osób trzecich, przypadek i czy w istocie wpływa on szkodliwie na nieruchomość J.K. w rozumieniu zastosowanych przepisów prawa wodnego. Rozważania wymagać będzie wpływ decyzji z dnia [...].1987r. na bieg niniejszego postępowania. Organy rozpoznając sprawę winny mieć na względzie całość znajdującej się w aktach dokumentacji, którą powinny objąć badaniem oraz rozważaniami mającymi swój wyraz w uzasadnieniu, które winno odpowiadać wymogom z art. 107 § 3 kpa. Kontrolując rzetelność konkluzji biegłego należy badać, czy powołany przez organ rzeczoznawca rozważył wszystkie niezbędne w sprawie okoliczności, czy zapoznał się z całym materiałem dowodowym. Wyjaśnienia wymagać będzie kwalifikacja A. P. do sporządzenia ekspertyzy. Opinia biegłego w zakresie istnienia ewentualnych szkód nie może ona ograniczać się do lakonicznego wywodu, musi zawierać w tym względzie przekonujące uzasadnienie co do przesłanek, na których oparto konkluzję. Organy winny mieć także na względzie, iż stwierdzenie, że doszło do zmiany stanu wód na gruncie, szkodliwie wpływającej na sąsiednie grunty umożliwia podjęcie wyłącznie jednego z dwóch dopuszczalnych na drodze administracyjnej rozwiązań, którego wybór oprzeć należy na jasno wynikających ze zgromadzonej dokumentacji przesłanek. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 ppsa. Jak w pkt. III rozstrzygnięto mając na względzie art. 152 ppsa /-/ A.Łaskarzewska /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik MK