II SA/Po 675/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K. B. i W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) r. nr (...) znak (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prezydent Miasta P. decyzją z (...) sierpnia 2012 r., działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) ustalił dla M. T. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z parkingiem, przewidzianej do realizacji na działkach nr (...),(...), ark. (...), obr. W., położonych w P. przy ul. (...). Organ określił obowiązującą linię zabudowy na 4,5 m od granicy terenu od strony ul. (...) z możliwością wysunięcia attyki budynku o maksymalnie 1 m na całej długości elewacji od strony tej ulicy oraz nieprzekraczalną linię zabudowy 7 m od ul. (...) i 7 m od strony ul. (...). Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki łącznie dla projektowanej zabudowy organ ustalił maksymalne na 39 % (po rozbiórce istniejących obiektów na przedmiotowym terenie). Szerokość elewacji frontowej od strony ul. (...) organ ustalił na 37 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ przyjął w postaci 1 kondygnacji nadziemnej o maksymalnej wysokości 8 m z możliwością wykonania kondygnacji podziemnej z przeznaczeniem na parking. Geometria dachu - dach płaski. W zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacyjnej organ przyjął ustalenia wynikające z opinii dostawców mediów wydanych przez "A" Sp. z o.o. z dnia (...) sierpnia 2011 r., "B" S.A. z dnia (...) sierpnia 2011 r. i "C" Sp. z o.o. z dnia (...) sierpnia 2011r. W uzasadnieniu decyzji organ administracji argumentował, że wnioskowane działki usytuowane są na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla takich obszarów warunki zabudowy mogą być ustalone w drodze decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. W celu rozstrzygnięcia o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, organ administracji publicznej przeprowadził analizę stanu faktycznego i prawnego, a także analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, po korekcie wniosku z dnia (...) maja 2012 r., wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany w promieniu 207 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588), równy trzykrotnej szerokości frontowej granicy działki od strony wjazdu z ul. (...), która wynosi 69 m. W oparciu o tak ustalony obszar analizowany przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1, pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza wykazała, w zakresie warunków art. 61 ust.1 pkt 1 powyższej ustawy, że na obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna powiązana z zabudową gospodarczo-garażową i usługową oraz zabudowa usługowa. Na działkach o nr geod. (...) i (...) usytuowanych po południowej stronie ul. (...), znajduje się budynek handlowo-usługowy "D". Zatem w ocenie organu I instancji planowana inwestycja kontynuuje funkcję występująca w analizowanym obszarze. Organ ustalił, że średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 21% i zawiera się w granicach od 6% (ul. Wrzoska 10) do 62 %. Dla działek zabudowanych wyłącznie budynkami usługowymi średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 39% i zawiera się w granicach od 21% do 62%. Planowana inwestycja kontynuuje, więc wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy występujący w analizowanym obszarze i nawiązuje do średniego dla zabudowy usługowej występującej w obszarze analizowanym. Budynki mieszkalne jednorodzinne mają od 1 do 4 kondygnacji nadziemnych, przy dachach stromych ostatnie kondygnacje występują w formie poddaszy użytkowych. Planowana inwestycja kontynuuje, więc wysokość budynków z obszaru analizowanego. W obszarze analizowanym szerokość budynków wynosi dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej od 6 m do 20 m, budynek handlowo-usługowy "D" ma szerokość elewacji frontowej 108 m, średnia szerokość elewacji frontowej dla zabudowy usługowej w obszarze analizowanym wynosi 40 m. Organ, zatem stwierdził, że inwestycja kontynuuje szerokość elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego i nawiązuje do średniej dla budynków usługowych występujących w tym obszarze. Następnie organ ustalił, że w obszarze analizowanym budynki mają dachy strome i płaskie, przeważają dachy płaskie. Planowana inwestycja kontynuuje, zatem formę dachu budynków z obszaru analizowanego. Linia zabudowy jest zróżnicowana i wynosi od 0 m ([...]) do 30 m ([...]). Przy ul. (...), (...), (...) i (...) gdzie znajduje się głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna linia zabudowy jest uporządkowana i wynosi od 5 do 7 m. Planowana inwestycja kontynuuje, więc w ocenie organu I instancji również linię zabudowy jaka występuje w obszarze analizowanym. W zakresie warunków art. 61 ust 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu wykazano, że teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące (lub projektowane) uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz uzyskano opinie dostawców mediów. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych oraz nie jest objęty ochroną konserwatorską. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, więc możliwość ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a w zakresie parametrów zamierzenie kontynuuje linię zabudowy, geometrię dachu oraz pozostałe cechy zagospodarowania terenu. Organ I instancji wskazał, że obowiązujące przepisy dopuszczają ustalenie innych parametrów na zasadach określonych w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli wynika to z analizy. Wymaga to jednak uzasadnienia dla większych od średnich wartości. Rozpatrzono więc możliwość ustalenia powierzchni zabudowy w wysokości 39 %, która to wartość jest większa od średniej z terenu analizowanego, ale jest średnią dla działek zabudowanych zabudową usługową. W ocenie analizującego ustalenie takiej powierzchni zabudowy nie wpłynie negatywnie na zabudowę sąsiednią i nawiąże do zagospodarowania działek z zabudową usługową. Podobnie wartość dotycząca szerokości elewacji frotowej przekracza średnią szerokość, która w obszarze analizowanym wynosi 13 m. W ocenie analizującego ustalenie szerokości elewacji frontowej na maksymalnie 37 m od strony ul. Piątkowskiej w nawiązaniu do budynków usługowych nie wpłynie negatywnie na zabudowę sąsiednią i nawiąże do zagospodarowania działek z zabudową usługową. Projektowana zabudowa zlokalizowana jest pomiędzy ul. (...), (...) i (...) u zbiegu głównych tras komunikacyjnych granicząc od strony zachodniej z projektowanym układem transportowym - ul. (...) (odcinek (...) - (...)). Dlatego wprowadzenie funkcji usługowej na tym terenie, która występuję w sąsiedztwie będzie korzystniejszym rozwiązaniem aniżeli kontynuowanie funkcji zabudowy jednorodzinnej znajdującej się w głębi terenu przy ul. (...), (...). Nowoprojektowany budynek o powierzchni zabudowy wynoszącej około 1556 m² nawiąże swoimi gabarytami do sąsiedniej zabudowy usługowej znajdującej się przy ul. (...) i (...). Wobec powyższego, gdy przynajmniej jedna działka znajdująca się przy tej samej ulicy w obszarze analizowanym zabudowana jest w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia - brak jest podstaw do odmowy wydania decyzji. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta wnieśli K. B. i W. B. domagając się jej uchylenia i oddalenia wniosku M. T., ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy Prezydentowi Miasta do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji odwołujący się zarzucili obrazę prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przez błędne przyjęcie, że aktualne przeznaczenie terenu pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z parkingiem. W ocenie odwołujących się powyższe ustalenie jest nieprawidłowe w sytuacji, gdy przedmiotowy teren ma charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalone warunki zabudowy naruszają zasady ładu przestrzennego i nie są zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa. Zarzucono obrazę prawa materialnego - art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne przyjęcie, iż ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego wraz z parkingiem nie narusza interesów osób trzecich, w tym przypadku odwołujących. Nadto wskazano na obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Odwołujący się wskazali na pominięcie podnoszonych w toku postępowania okoliczności dotyczących prowadzonej na przedmiotowych działkach przez wnioskodawcę nielegalnie działalności gospodarczej bez pozwolenia na budowę oraz przez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do powyższych okoliczności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z (...) marca 2013 r. utrzymało zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta w mocy. W uzasadnieniu Kolegium Odwoławcze przytoczyło dotychczasowy przebieg sprawy. Następnie w oparciu o przepisy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), po przeanalizowaniu zgromadzonych przez organ I instancji dokumentów (w tym w szczególności części graficznej analizy urbanistycznej), organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest zasadne z uwagi na spełnienie warunku kontynuacji parametrów i gabarytów dostępnych z tej samej drogi publicznej. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany o promieniu 207 m od granicy działki objętej wnioskiem, wskazując, że wyznaczony w ten sposób obszar obejmuje zespół zabudowy, tworzący urbanistyczną całość, który umożliwia przeprowadzenie analizy urbanistycznej. W obszarze analizowanym występują bowiem obiekty podobne do wnioskowanych przez inwestora - wolnostojące, budynki o funkcji usługowo-handlowej. Przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna wykazała, że w obszarze analizowanym występują działki zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną, ale także zabudową usługową (działki oznaczone geodezyjnie nr (...)i (...)). W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego planowana inwestycja kontynuuje wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (średni wskaźnik intensywności zabudowy budynkami usługowymi wynosi 39 %) i kontynuuje wysokość budynków z obszaru analizowanego. Nadto planowana inwestycja nawiązuje do średniej szerokości elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego i do średniej wartości dla budynków usługowych występujących w obszarze analizowanym. Organ I instancji zasadnie wskazał, że planowana inwestycja kontynuuje linię zabudowy, a także geometrię dachów budynków z obszaru analizowanego. Reasumując w niniejszej sprawie, w wyznaczonym na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia obszarze analizowanym występują obiekty budowlane mogące stanowić podstawę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji - organ pierwszej instancji zasadnie zatem uwzględnił wniosek inwestora. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli K. B. i W. B. reprezentowani przez radcę prawnego H. K. Skarżący zaskarżyli decyzję organu odwoławczego w całości i wnieśli o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji, podobnie jak w odwołaniu, zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, mianowicie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności pominięto podnoszone w toku postępowania przez skarżących okoliczności wskazujące, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z parkingiem narusza ich interes, czyli naruszono przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pominięto podnoszone przez skarżących okoliczności prowadzenia na przedmiotowych działkach przez wnioskodawcę nielegalnie działalności gospodarczej bez pozwolenia na budowę oraz przez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do powyższych okoliczności. Nadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zostały spełnione łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, w szczególności warunek określony w pkt1 tego przepisu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołując się do uzasadnienia swojej decyzji podtrzymało rozstrzygnięcie i wniosło o oddalenie skargi. Występujący na rozprawie pełnomocnik skarżących wnosił i wywodził jak w skardze. Uczestnik postępowania M. T. (inwestor) wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż również sąsiadująca z planowaną inwestycją zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna kontynuuje funkcję usługową, bowiem między innymi w domu skarżących funkcjonują dwie firm, a nikt w nim nie mieszka, nadto po tej samej stronie ul. (...) znajduje się autokomis. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. treść wydanego rozstrzygnięcia. Kontrolując legalność aktów wymienionych w art. 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przepis art. 134 § 1 tej ustawy, według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. Przed przystąpieniem do rozważań szczegółowych wskazać należy, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2003 r. z ze zm., dalej u.p.z.p.), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia jakiejkolwiek z tych przesłanek musi - w świetle wyraźnego brzmienia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wskazane w tym przepisie kryteria, organ administracji jest obligowany do ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Co za tym idzie w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie na organie spoczywa - wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10, publ. Lex nr 577117). Kontrola działania organów w niniejszej sprawie dokonana na podstawie akt postępowania administracyjnego wykazała, że w sprawie nie została należycie przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem. Organ I instancji orzekający w przedmiotowej sprawie nie zadośćuczynił zaś obowiązkom wynikającym z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i recypował do swojej decyzji wady, jakimi była obciążona analiza przeprowadzona w niniejszej sprawie. Obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. obciążają przy tym również organ II instancji, który w niniejszej sprawie także nie dokonał wnikliwej oceny analizy urbanistyczno-architektonicznej pod kątem zgodności z przepisami prawa i tym samym nie wyeliminował uchybień Prezydenta Miasta P. W szczególności zapoznanie się z przedmiotową analizą pozwala na ustalenie, iż w sposób zbyt lakoniczny odnosi się ona do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. W analizie brak bowiem informacji o wysokości poszczególnych budynków w metrach, a podana jest jedynie ilość ich kondygnacji (k. 191 verte – 192 verte akt administracyjnych). Pomimo takich zapisów w analizie urbanistycznej organ I instancji w decyzji z dnia (...) sierpnia 2012 r., nr (...) ustalił dla planowanej inwestycji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na 1 kondygnację nadziemną, maksymalnie 8 m, wskazując w uzasadnieniu decyzji jedynie, iż planowana inwestycja kontynuuje wysokość budynków z obszaru analizowanego. Również organ odwoławczy w swojej decyzji z dnia (...) marca 2013 r. w żaden sposób nie wyjaśnił w oparciu o jakie dane ustalony został parametr maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy. Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Wreszcie w ust. 4 postanowiono, iż dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jest analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle przytoczonego powyżej przepisu oczywistym jawi się, iż wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być w pierwszej kolejności wyznaczane według zasad ściśle określonych w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym mogą być one wyznaczone w inny sposób (§ 7 ust. 4), z tym że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2009 r., sygn. II OSK 359/08, z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1525/07 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, publ. Lex). Zauważyć dalej należy, iż wielkość jaką jest wysokość winna być ustalana w jednostkach miary, a nie w ilości kondygnacji, albowiem obowiązująca wysokość kondygnacji w budynkach nie została w polskim systemie prawnym normatywnie ustalona i co za tym idzie budynki o tej samej liczbie kondygnacji mogą charakteryzować się zasadniczo innymi wymiarami w jednostkach miary. Dalej zauważyć należy, iż skoro parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być przez organ orzekający w sprawie ustalony w jednostkach miary (np. metrach), to również jednostkami miary, a nie ilością kondygnacji winien posługiwać się autor analizy urbanistycznej stanowiącej zasadniczy środek dowodowy w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż z analizy urbanistycznej nie wynika jaka jest wysokość w metrach budynków w obszarze analizowanym, w tym co szczególnie istotne budynków stanowiących istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich. Co za tym idzie w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie sposób zweryfikować czy ustalona dla planowanej zabudowy maksymalna wysokość wynosząca 8 metrów odpowiada wymogom określonym w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., względnie jakie przesłanki przemawiały za odstąpieniem od tego sposobu ustalania wysokości planowanej zabudowy i określeniem jej w wysokości 8 metrów. Podkreślić przy tym należy, iż pominięcie parametrów zagospodarowania działek przyległych do terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tych przepisach oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza więc ono tzw. bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo. Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 7 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zasad ustalania wysokości nowej zabudowy wymaga zatem szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy. Z uzasadnienia tego wynikać powinno czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej zauważyć należy, iż zarówno z rubrum jak i z uzasadnienia decyzji organów zarówno I jak i II instancji nie wynika nadto podstawa faktyczna i prawna nałożenia na inwestora ograniczenia polegającego na ustaleniu, iż nowa zabudowa może być wyłącznie budynkiem jednokondygnacyjnym. Również z wyników analizy urbanistycznej nie wynika, by wprowadzenie takowego wymogu było niezbędne ze względu na potrzebę zachowania ładu przestrzennego, w szczególności by takie rozwiązanie architektoniczne było dominujące bądź powszechne w analizowanym obszarze. Pamiętać zaś należy, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada powyższa na gruncie postępowania administracyjnego doznaje konkretyzacji między innymi w art. 6 k.p.a. stanowiącym, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z powyższych regulacji wynika, iż w sferze stosowania prawa przez organy władzy publicznej, w tym w szczególności władczego rozstrzygania o prawach i obowiązkach obywateli do działalności organów administracji publicznej nie stosuje się zasady, że "dozwolone jest to co nie jest zabronione", lecz regułę, że "dozwolone jest tylko to co prawo wyraźnie przewiduje" Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż również odnośnie ustalenia parametru obowiązującej linii nowej zabudowy analizowana decyzja i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji nie odpowiadają wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zaś zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Zarówno z uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak i z graficznego załącznika do nie wynika natomiast by linia zabudowy dla planowanej inwestycji stanowiła przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym. Wykładnia zwrotu przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich jednoznacznie wskazuje przy tym, iż prawodawca odwołuje się w analizowanym przepisie nie do obliczeń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Zauważyć przy tym należy, iż § 4 ust. 4 stanowi, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jest analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle przytoczonych powyżej przepisów oczywistym jawi się, iż parametr jakim jest obowiązująca linia zabudowy winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a może być on wyznaczony w inny sposób, jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Pominięcie parametrów zagospodarowania działki przyległej do terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki. Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 4 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zasad ustalania obowiązującej linii zabudowy wymaga zatem szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy. Z uzasadnienia tego wynikać powinno czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również tym wymogom nie sprostał autor analizy i w ślad za nim organy obu instancji. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy oraz uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika bowiem, by ich autorzy w ogóle badali możliwość ustalenia linii zabudowy poprzez kontynuację linii zabudowy występujących na działkach sąsiednich oraz jakie uzasadnienie faktyczne ma wyznaczenie linii obowiązującej linii zabudowy w odległości 4,5 metrów od ul. (...) oraz jaka jest podstawa faktyczna i prawna ustalania w decyzji nie tylko obowiązującej linii zabudowy względem frontu działki objętej wnioskiem, lecz także nieprzekraczalnych linii zabudowy w odległości 7 metrów od pasów drogowych ulic, z którymi przedmiotowa działka wprawdzie graniczy, lecz z których nie odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Dalej zauważyć należy, iż zarówno z uzasadnienia decyzji organów zarówno I jak i II instancji nie wynika nadto podstawa faktyczna i prawna orzeczenia, iż dopuszcza się możliwość wysunięcia attyki budynku o maksymalnie 1 m na całej długości elewacji od strony ul. (...). Również z analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach sprawy nie wynika, by sposobu unormowania obowiązującej linii zabudowy (wynoszącej co do zasady 4,5 metra, z możliwością przekroczenia jej o 1 metr przez attykę na całej długości elewacji frontowej) było niezbędne ze względu na potrzebę zachowania ładu przestrzennego, w tym w szczególności by takie rozwiązanie architektoniczne było dominujące bądź powszechne w analizowanym obszarze. Sąd z urzędu zauważa nadto, iż mapa stanowiąca załącznik do decyzji, jak i sama analiza nie odzwierciedlają aktualnej na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. W szczególności na mapie tej, jak i w części opisowej analizy brak budynków powstałych przy ul. (...) na działkach nr (...) (dzialka naprzeciwko "D") i (...) (działka naprzeciwko terenu objętego wnioskiem), które to budynki widoczne są chociażby na dostępnych w programie Gogle Earth zdjęciach satelitarnych datowanych na 1 kwietnia 2011 r. Powyższe uchybienia uzasadniały - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. - uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji jako wydanych z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy obszernego postępowania dowodowego, co uniemożliwia konwalidowanie stwierdzonych braków przez organ odwoławczy bez faktycznego naruszenia zasady dwuinstancyjności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień. W szczególności organ winien po wyznaczeniu adekwatnego obszaru analizowanego uzyskać kompletną i odnoszącą się do całości obszaru analizowanego analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie wyniki przeprowadzonego postępowania uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów. Organy winny nadto pamiętać, iż decyzja w przedmiocie warunków zabudowy stanowi element kształtowania uprawnień właścicieli nieruchomości (i to bez względu na to, iż o wydanie takiej decyzji może wystąpić każdy zainteresowany). Trzeba mieć przy tym na uwadze, iż prawo własności - w tym również wykonywania uprawnień właścicielskich - podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Rozwinięcie tej zasady znajduje się w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, stanowiącym, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jednym z aktów prawa powszechnie obowiązującego, mogących kształtować granice wykonywania uprawnień właścicielskich, jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności jej art. 61 i następne, stanowiące podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja taka, jako indywidualny akt prawny, przesądzający o dopuszczalnym sposobie wykonywania uprawnień, wynikających z własności nieruchomości, musi zatem opierać się ściśle na przepisach wspomnianej ustawy, których - w świetle przytoczonych norm konstytucyjnych - nie można interpretować rozszerzająco, czy też w sposób pozostawiający organom administracji publicznej jakikolwiek "luz" decyzyjny. W szczególności zaś niedopuszczalne jest rozszerzanie ograniczeń, wynikających z przepisów ustawy, dokonywane czy to w oparciu o normy niższej rangi, czy też w wyniku uznania organu administracji. W przeciwnym razie wynikająca z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasada, w myśl której ograniczenie prawa własności musi posiadać formę ustawy, zostałaby naruszona. W takim też kontekście należy dokonywać wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pamiętać przy tym trzeba, że zgodnie z zasadą wyrażoną wart. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "chronionego prawem interesu osób trzecich" wskazuje przy tym wyraźnie, iż nie chodzi w tym przypadku o wszelkie naruszenia ich interesów przez planowana zabudowę, ale tylko i wyłącznie o takie naruszenia, które wiązać się będą z naruszeniem określonych, konkretnie wskazanych norm prawnych. Przykładowo wskazać można, iż naruszenia interesu osób trzecich związku z emisją hałasu, bądź innych zanieczyszczeń środowiska, wiązać się muszą nie z jakąkolwiek emisją hałasu (bądź innych zanieczyszczeń), lecz z emisją przekraczającą określone prawem normy. Wobec istotnych uchybień proceduralnych jakich dopuściły się orzekające w sprawie organy obu instancji przedwczesnym byłoby rozpatrywanie przez Sąd podnoszonych przez skarżących zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zauważyć bowiem należy, iż prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może nastąpić jedynie wtedy, gdy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującą procedurą, a okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości. Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zauważyć jedynie należy, iż problematyka kontynuacji przez nową zabudowę funkcji zabudowy już istniejącej powiązana została przez prawodawcę z całością obszaru analizowanego dostępnego z tej samej drogi publicznej, a nie – jak zdają się sugerować skarżący – jedynie z działkami bezpośrednio sąsiadującymi z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Na powyższe wskazuje wyraźnie brzmienie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego, iż celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Z przepisu tego wynika wprost, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy dotyczyć ma całości obszaru analizowanego, przy czym zarówno w rozporządzeniu, jak i ustawie brak wyraźnego wskazania, iż kontynuacja funkcji zabudowy dotyczyć ma wyłącznie obiektów znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie. Taki zamiar prawodawcy jest przy tym szczególnie wyraźnie widoczny po uwzględnieniu treści przywoływanych już powyżej § 4 i i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. gdzie jedynie odnośnie wybranych parametrów, to jest linii zabudowy i wysokości planowanej inwestycji odwołano się do obiektów bezpośrednio sąsiadujących (na działkach sąsiednich), a nie do parametrów występujących w całym obszarze analizowanym. Powyższe oznacza, iż oczywiście nietrafne są te zarzuty skarżących, które sprowadzają się do zarzucenia organom, iż w swoich rozważaniach co do kontynuacji funkcji zabudowy nie ograniczyły się kwartału ograniczonego ulicami (...), (...), (...) i (...), a zabudowanego osiedlem domów jednorodzinnych. Podkreślić wręcz należy, iż takie postulowane przez skarżących działanie organów stanowiłoby naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., albowiem wskazany powyżej kwartał nie odpowiada granicom obszaru analizowanego wskazanym w tym przepisie, który to obszar wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Obszar ten zgodnie z § 3 ust. 1 tego samego rozporządzenia musi być przy tym wyznaczony wokół działki budowlanej, co także przesądza o tym, iż niedopuszczalnym byłoby ograniczenie go do kwartału wyznaczonego ulicami (...), (...), (...) i (...). Odnosząc się do pozostałych podnoszonych przez skarżących zarzutów wskazać należy, iż bez jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, w jaki sposób działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestor wykorzystuje aktualnie, w tym czy i jaką działalność gospodarczą na nich prowadzi oraz czy uzyskał wymagane dla tej działalności pozwolenia, w tym pozwolenie na budowę wykorzystywanych istniejących, obiektów. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy co do zasady przesądza bowiem o dopuszczalnym sposobie wykonywania prawa własności na przyszłość, a nie sankcjonuje aktualny sposób korzystania z nieruchomości. Powyższe jest szczególnie wyraźnie widoczne w realiach niniejszej sprawy, gdzie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył inwestycji polegającej na zrealizowaniu zupełnie nowego budynku i nie był składany w toku szeroko rozumianego procesu legalizacji zabudowy istniejącej. Co za tym idzie nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zawartych w odwołaniu twierdzeń skarżących jakoby na terenie objętym wnioskiem znajdowały się aktualnie samowolnie wzniesione obiekty budowlane w złym stanie technicznym, bez właściwej infrastruktury i obsługi komunikacyjnej, aczkolwiek stanowiło naruszenie przepisów k.p.a., w tym w szczególności zawartej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa, to jednak nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia i co za tym idzie samodzielnie nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez skarb państwa kosztów pomocy udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a.