II SA/Po 675/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] listopada 2019 r. sprawy ze skargi G. F. na postanowienie Komendanta Policji z dnia [...] czerwca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego; oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], Komendant Miejski Policji w [...] działając na podstawie art. 61 a § 1 i 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Głównego Inspektora [...], postanowił odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii w przedmiocie sposobu zabezpieczenia upraw konopi przed dostępem osób nieuprawnionych - zlokalizowanej w [...], przy ul. [...]. [...], na działkach o numerach [...],[...],[...], mającej być prowadzoną przez jednostkę naukową Instytut Genetyki Roślin Polskiej Akademii Nauk z siedzibą w [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że pismem z dnia z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Główny Inspektor [...] powołując się na art. 49 ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2018 r., poz. 1030; dalej: "u.p.n."), zwrócił się do Komendanta Policji o wydanie opinii dotyczącej sposobu zabezpieczenia uprawy konopi, która ma być prowadzona przez jednostkę naukową Instytut Genetyki Roślin [...], przed dostępem osób nieuprawnionych. Następnie zgodnie w właściwością pismo to zostało przekazane do rozpoznania Komendantowi Miejskiemu Policji w [...]. Przechodząc do meritum organ I instancji wyjaśnił, że szczegółowe kryteria oceny zabezpieczenia upraw maku i konopi jakimi zobowiązana jest kierować się Policja przy sporządzaniu opinii, zgodnie z art. 49 ust. 7 u.p.n., dodanym ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1490), miały zostać zawarte w rozporządzeniu Ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Na dzień wydania postanowienia wskazany powyżej akt wykonawczy nie został jednak wydany. W związku z tym Policja nie ma prawnych instrumentów umożliwiających prawidłową realizację nałożonego nań obowiązku. Kryteria oceny upraw, zgodnie z wolą ustawodawcy, nie mogą być dowolnie określane przez dokonujący oceny organ, a muszą wynikać z określonej normy prawnej. Tym samym wszczęcie postępowania w sprawie wydania opinii co do sposobu zabezpieczenia upraw konopi przed dostępem osób nieuprawnionych nie znajduje podstaw. Organ bowiem nie wiedząc jakimi kryteriami ma się kierować nie może ocenić, czy wnioskodawca we właściwy sposób zabezpieczył uprawy przed dostępem osób nieuprawnionych, czy też nie. Skoro zatem brak jest przepisu prawnego, w oparciu o który można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony, uzasadnia to odmowę wszczęcia postępowania na mocy art. 61 a § 1 K.p.a. W zażaleniu z dnia [...] maja 2019 r. do Komendanta Policji Główny Inspektor [...] wskazał, że postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a., albowiem brak wydania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych nie uniemożliwia wydania opinii, o której mowa w art. 49 ust. 5 u.p.n. W opinii odwołującego regulacje zawarte w art. 49 ust. 4 u.p.n. są wystarczające do dokonania oględzin, w razie potrzeby z udziałem biegłego, mających na celu ustalenie, czy działki o numerach [...], [...] i [...], znajdujące się w [...] przy ul. [...]. [...] są zabezpieczone przed dostępem osób nieuprawnionych. Komendant Policji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 i art. 123 § 1 w zw. z art. 106 § 5 K.p.a., postanowił umorzyć postępowanie zażaleniowe. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie związane z wydaniem opinii, o której mowa w art. 49 ust. 4 u.p.n. jest tzw. postępowaniem wpadkowym, którego ogólne reguły wyznacza art. 106 K.p.a., a modyfikuje je i uszczegóławia oraz stanowi dlań podstawę materialnoprawną art. 49 ust. 4 u.p.n. Wydanie stanowiska w sytuacji, kiedy wymaga tego ustawa jest niezbędne, niezależnie od kształtu decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Oznacza to, że organ zobowiązany przepisami do wydania stanowiska nie może tego odmówić. Przy tym organ opiniujący nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. To incydentalne postępowanie jest jedynie elementem postępowania głównego, nie zaś postępowaniem odrębnym, a choć ustawodawca przyznał organowi opiniującemu specyficzną niezależność, to jednak nie można utożsamiać jej z odrębnością od pozostałej części postępowania w sprawie. Rodzi to dwie konsekwencje. Po pierwsze, organ prowadzący postępowanie incydentalne nie ma możliwości zachować się inaczej, niż przewidują stricte przepisy dotyczące jego roli opiniodawczej. Może więc jedynie w oznaczonym terminie wydać stosowną opinię – pozytywną, bądź negatywną, nie może natomiast odmówić działania, a więc także nie może odmówić wszczęcia postępowania incydentalnego w oparciu o art. 61a K.p.a. Komendant Miejski Policji opierając zaskarżone postanowienie na tym właśnie przepisie naruszył więc opisywaną zasadę. Kolejną konsekwencją incydentalności postępowania uzgodnieniowego jest fakt, że to postępowanie wpadkowe nie zmienia w żadnym razie charakteru i roli, w jakich występuje organ prowadzący postępowanie główne. Organ ten nie staje się w postępowaniu wpadkowym jego stroną, bo nadal mamy do czynienia z postępowaniem głównym prowadzonym przez ten organ, którego opiniowanie jest jedynie elementem, a organ - gospodarz postępowania, nie może występować w tym samym postępowaniu w podwójnej roli, tj. roli jednocześnie prowadzącego postępowanie i strony. Stroną postępowania w omawianej sprawie jest na każdym etapie wnioskodawca i tylko jemu przysługiwałoby prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie uzgodnieniowym, jednakże w tym konkretnym przypadku, z mocy przepisu szczególnego, tj. art. 49 ust. 6 u.p.n., wniesienie zażalenia zostało w ogóle wyłączone. Wobec tego należało stwierdzić, że Główny Inspektor [...] nie miał legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2019 r., gdyż nie jest stroną, lecz organem prowadzącym postępowanie główne. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że pismo Instytutu Genetyki Roślin Polskiej Akademii Nauk z dnia [...] maja 2019 r., jakkolwiek z treści jego wynika, że zostało wniesione do Głównego Inspektora [...] w reakcji na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2019 r., należy w sytuacji niedopuszczalności złożenia zażalenia na opinię wydawaną w trybie art. 49 ust. 4 u.p.n., traktować jako ponaglenie skierowane w trybie art. 37 § 1 K.p.a. na czynności organu prowadzącego postępowanie główne. W skardze z dnia [...] czerwca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Główny Inspektor [...] wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego postanowienia, względnie uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na błędnym jego zastosowaniu i umorzeniu postępowania zażaleniowego, pomimo, że postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], zostało wydane bez podstawy prawnej, a więc było dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się organu do zarzutów przedstawionych w zażaleniu. W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty zawarte w zażaleniu. Dodał, że Komendant Policji rozpatrując zażalenie Głównego Inspektora [...] powinien był stwierdzić nieważność postanowienia Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], gdyż był on organem prowadzącym postępowanie incydentalne, który nie jest uprawniony do odmowy jego wszczęcia w oparciu o art. 61a K.p.a. W odpowiedzi na skargę Komendanta Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zdaniem organu powołanie się przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] na nieprawidłowa podstawę prawną, tj. art. 61a K.p.a., nie może być uznane za naruszenie art. 156 § pkt 2 K.p.a., ponieważ odnosi się jedynie do trybu procedowania, a nie do meritum rozstrzygnięcia, przy czym samo rozstrzygnięcie, tj. uznanie niedopuszczalności wydania merytorycznej opinii w trybie art. 49 ust. 4 u.p.n., jest w ocenie organu II instancji jedynym możliwym i uprawnionym rozstrzygnięciem w sprawie, albowiem wbrew twierdzeniu Głównego Inspektora [...] nie jest dopuszczalne wydanie merytorycznej opinii jedynie opierając się na przesłankach określonych w samym art. 49 ust. 4 u.p.n. Skoro więc organ I instancji nie miał możliwości zgodnie z prawem wydać merytorycznej opinii, a jednocześnie prowadząc postępowanie jedynie wpadkowe, nie mógł formalnie rozstrzygnąć zagadnienia przez odmowę wszczęcia postępowania na zasadzie art. 61a § 1 K.p.a., to mógł jedynie wydać opinię negatywną w przedstawionej mu sprawie i - biorąc pod uwagę treść uzasadnienia postanowienia Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. – tak właśnie uczynił. Stanowisko, zgodnie z którym nie ma możliwości dokonania szczegółowego zweryfikowania przesłanek do wydania opinii pozytywnej, może być bowiem rozumiane tylko jako wydanie opinii negatywnej. Od takiej opinii nie przysługuje zażalenie, co wyraźnie stwierdza art. 49 ust. 6 u.p.n., dlatego też wniesienie zażalenia na podstawie przepisu ogólnego - art. 61a § 2 K.p.a. jest wyłączone na mocy powołanego przepisu szczególnego ustawy materialnej, a wniesione mimo to, powoduje konieczność wydania przez organ II instancji postanowienia o umorzeniu postępowania na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie podkreślenia wymaga, że kwestia objęta sporem była już przedmiotem rozważań tutejszego Sądu w wyroku z dnia [...] września 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...] i Sąd w składzie orzekającym w pełni podzielając wyrażony w wymienionym wyroku pogląd, odwołał się do sformułowanych w nim tez w treści niniejszego uzasadnienia. Przechodząc do meritum wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 49 ust. 1 u.p.n., przepisów art. 45-48, z wyjątkiem przepisów dotyczących obowiązku niszczenia słomy makowej i resztek pożniwnych maku, nie stosuje się do upraw maku i konopi prowadzonych po uzyskaniu zezwolenia Głównego Inspektora [...] przez jednostkę naukową oraz Centralny Ośrodek [...], w ramach działalności statutowej, a także przez podmiot zajmujący się hodowlą roślin i stosujący konopie włókniste w celach izolacyjnych, zwane dalej "wnioskodawcą". Z powyższego wynika, że gospodarzem postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie upraw maku lub konopi jest Główny Inspektor [...] a wnioskodawca jest stroną tego postępowania. Z art. 49 ust. 4 u.p.n. wynika przy tym, że Główny Inspektor [...] jako organ główny ma obowiązek zasięgnąć opinii jednostki organizacyjnej Policji właściwej ze względu na miejsce uprawy objętej wnioskiem, o którym mowa w ust. 2, dotyczącej sposobu jej zabezpieczenia przed dostępem osób nieuprawnionych, uwzględniającej: 1) zabezpieczenie w zakresie wstępu na miejsce uprawy przez: a) prowadzenie wykazu osób uprawnionych do wejścia obejmującego: – imię i nazwisko, – numer PESEL, a w przypadku jego braku - cechy dokumentu potwierdzającego tożsamość: nazwę i numer dokumentu oraz kraj wydania, b) prowadzenie wykazu pojazdów uprawnionych do wjazdu na miejsce uprawy obejmującego markę samochodu i numer rejestracyjny, c) weryfikowanie danych, o których mowa w lit. a i b; 2) zabezpieczenia techniczne uwzględniające zabezpieczenie uprawy prowadzonej w budynku i poza budynkiem; 3) oznakowanie miejsca uprawy; 4) warunki dotyczące lokalizacji miejsca uprawy. W myśl art. 49 ust. 5 u.p.n., właściwy organ Policji wydaje opinię w formie postanowienia. Nieprzedstawienie opinii w terminie 30 dni od dnia skierowania sprawy do zaopiniowania jest równoznaczne z wydaniem pozytywnej opinii w przedmiocie sposobu zabezpieczenia uprawy przed dostępem osób nieuprawnionych. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 5, nie przysługuje zażalenie (art. 49 ust. 6 u.p.n.). Z treści zacytowanych przepisów jednoznacznie wynika rola występujących w sprawie organów – Głównego Inspektora [...] jako organu prowadzącego postępowanie główne w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie upraw maku i konopi, zobowiązanego do zasięgnięcia opinii jednostki organizacyjnej Policji właściwej ze względu na miejsce uprawy objętej wnioskiem, a także Policji, jako organu opiniującego sposób zabezpieczenia uprawy maku lub konopi przed dostępem osób nieuprawnionych w toku postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia. Wobec tego należało w pełni podzielić stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji, iż w ramach postępowania wpadkowego o wydanie opinii dotyczącej sposobu zabezpieczenia uprawy maku lub konopi przed dostępem osób nieuprawnionych, Główny Inspektor [...] występuje jedynie w roli organu głównego prowadzącego postępowanie o wydanie zezwolenia na wniosek zainteresowanej jednostki naukowej, nie może zaś występować w roli strony. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja swoistego dualizmu procesowego organu, który miałby występować albo jako organ główny rozstrzygający sprawę (wydanie zezwolenia) albo jako strona zaskarżająca postanowienie wydane w postępowaniu wpadkowym (opiniodawczym). W związku z powyższym prawidłowa była reakcja Komendanta Wojewódzkiego Policji na zażalenie Głównego Inspektora [...] wniesione na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] maja 2019 r. Skoro bowiem organowi prowadzącemu postępowanie główne nie przysługiwał przymiot strony, postępowanie zażaleniowe należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 K.p.a. umorzyć z przyczyn podmiotowych. Podkreślić należy, że organ II instancji nie miał podstaw, by rozważać podjęcie rozstrzygnięcia co do meritum sprawy w sytuacji, gdy zażalenie nie pochodziło od strony. W świetle powyższego chybione są zarzuty skarżącego, który zdaje się nie dostrzegać swojej roli procesowej w niniejszej sprawie. Jednocześnie Sąd na marginesie pragnie zauważyć, że omawiane postępowanie wpadkowe nie rozpoczyna żadnego nowego postępowania administracyjnego. Jak słusznie wskazał Komendant Wojewódzki w [...], jest ono elementem postępowania głównego o wydanie zezwolenia na uprawę maku lub konopi, które to inicjowane jest na wniosek właściwej jednostki naukowej (art. 49 ust. 1 i 2 u.p.n.). Zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, co oznacza, że w niniejszej sprawie postępowanie o wydanie zezwolenia na uprawę konopi zostało wszczęte z chwilą doręczenia Głównemu Inspektorowi [...] wniosku Instytutu Genetyki Roślin Polskiej [...] Z kolei przepis art. 106 § 1 K.p.a. stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Skoro zatem przepis art. 49 ust. 4 u.p.n. uzależnia wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na uprawę maku lub konopi w celach naukowo-badawczych od wydania przez właściwy organ Policji opinii dotyczącej sposobu zabezpieczenia uprawy przed dostępem osób nieuprawnionych, to decyzję w przedmiocie zezwolenia wydaje się po zasięgnięciu tej opinii. Co przy tym istotne, zgodnie z art. 49 ust. 5 zd. drugie u.p.n., nieprzedstawienie opinii w terminie 30 dni od dnia skierowania sprawy do zaopiniowania jest równoznaczne z wydaniem pozytywnej opinii w przedmiocie sposobu zabezpieczenia uprawy przed dostępem osób nieuprawnionych. W związku z powyższym Komendant Miejski Policji, w świetle art. 49 ust. 4 i 5 u.p.n., mógł w terminie 30 dni wydać pozytywną albo negatywną opinię, względnie nie przedstawić stanowiska (tzw. milcząca zgoda). Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii przez Komendanta Miejskiego Policji, bez względu na jej przyczyny, a następnie niewydanie w sprawie negatywnej opinii, w świetle art. 49 ust. 5 zd. drugie u.p.n., było równoznaczne z wydaniem pozytywnej opinii w przedmiocie sposobu zabezpieczenia uprawy przed dostępem osób nieuprawnionych. Faktycznie bowiem Komendant Miejski Policji odmówił wszczęcia postępowania opiniodawczego, do czego był nieuprawniony (postępowanie w sprawie było już wszczęte w sprawie głównej – wydania zezwolenia), a następnie milcząco zaakceptował żądanie Głównego Inspektora [...] wydania opinii dotyczącej sposobu zabezpieczenia uprawy konopi przed dostępem osób nieuprawnionych. Zdaniem Sądu dostrzeżony brak przepisów wykonawczych, które na podstawie art. 49 ust. 7 u.p.n. miałyby ustalać szczegółowe kryteria oceny zabezpieczenia upraw maku lub konopi przez jednostki naukowe, mając na uwadze zagwarantowanie należytej ochrony tych upraw przed dostępem osób nieuprawnionych, nie mógł stanowić podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, w której postępowanie już wszczęto na wniosek strony. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), oddalił skargę.