II SA/Po 676/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2025 r. w sprawie ze skargi D. B. i R. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 kwietnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Wyrokiem z 04 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. B. i R. B. (dalej jako “Skarżący") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 06 marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nakazania przedłożenia dokumentów. Wyrokiem z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK [...] Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Skarżących od powyższego wyroku. Postanowieniem nr [...] z 18 marca 2024 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na D. B. i R. B. obowiązek usunięcia w terminie do dnia 31 maja 2024 r., nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonych dokumentach dot. samowolnej budowy budynku gospodarczego z kotłownią i kominem stalowym w m. S. (dz. n [...]) gm. S.. Zażalenie na ww. postanowienie PINB wnieśli D. B. i R. B.. Postanowieniem z 15 kwietnia 2024 r., znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "WINB" lub "organ II instancji") stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu WINB podkreślił, że zaskarżone postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane), w brzmieniu ustawy do 18 września 2020 r. Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że w dniu 19 września 2020 r., zaczęło obowiązywać nowe brzmienie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze. zm.; dalej: Prawo budowlane). Wobec powyższego WINB zbadał które przepisy ustawy Prawa budowlanego na gruncie przedmiotowej sprawy będą miały zastosowanie. Mając na względzie powyższe organ II instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471 z późn. zm.) "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.". WINB zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte 11 września 2019 r. wobec czego zastosowanie znalazły przepisy dotychczasowe, tj. przepisy obowiązujące przed zmianą z dnia 19 września 2020 r. Na skutek powyższego organ II instancji w oparciu o literaturę przedmiotu wyjaśnił, że z literalnego brzmienia art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.) nie wynika, aby przysługiwało zażalenie na postanowienie wydane na jego podstawie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli D. B. i R. B. zarzucając mu naruszenie: 1. art. 25 ustawy z dn. 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.) poprzez jego zastosowanie; 2. art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) w brzmieniu ustawy do 18 września 2020 r. poprzez jego niesłuszne zastosowanie; 3. art. 49 f Prawa buowlanego poprzez jego niezastosowanie; 4. art. 49 ust. 1 b Prawa buowlanego poprzez jego niezastosowanie; 5. art. 134 k.p.a. poprzez jego niesłuszne zastosowanie; 6. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 15 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Wskazując na powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia PINB, wstrzymanie wykonania zaskarzonego postanowienia jak równiez o zasądzenie od WINB na rzecz Skarżących kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę. Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przywrócił Skarżącym termin do uzupełnienia brakow formalnych skargi. Postanowieniem z dnia 27 września 2024 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu umorzył postępowanie zażaleniowe. Postanowieniem z 02 października 2024 r. sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II OZ [...] Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na postanowienie z 02 października 2024 r. sygn. akt II SA/Po [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaznaczenia wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) niedopuszczalność zażalenia D. B. i R. B. na postanowienie PINB z 18 marca 2024 r. o nałożeniu na wnoszących zażalenie obowiązku usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonych dokumentach dot. samowolnej budowy budynku gospodarczego z kotłownią i kominem stalowym w m. S. (dz. n [...] ) gm. S.. Celem dokonania oceny poprawności zapadłego postanowienia w pierwszej kolejności przesądzić należy jakie przepisy znajdą zastosowanie w niniejszej sprawie gdyż obecnie obowiązujące przepisy dopuszczają możliwość zaskarżenia postanowienia o obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentacji legalizacyjnej. Wobec powyższego wskazać należy, iż zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą art. 1 (u.P.b.), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (19 września 2020 r.), przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Zatem zaznaczyć należy, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu w następstwie kontroli robót budowlanych przeprowadzonej na działce nr [...] w m. S. gm. Ż. dnia 12 sierpnia 2019 r. oraz 03 września 2019 r. O wszczęciu postępowania zawiadomiono strony pismem z 11 września 2019 r. i jest to pierwsza czynność w sprawie o której powiadomiono strony (powiadomienie to jest udokumentowane zwrotnymi potwierdzeniami odbioru). Należy zatem przyjąć, że jest to data wszczęcia postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie. Datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 1981 r. SA 654/81, ONSA 1981 r., Nr 1, poz. 15). Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie, a dla rozpatrywanej sprawy ma znaczenie kluczowe z tego względu, że decyduje o tym, jakie regulacje prawne należało w niej zastosować. Zatem skoro w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte przed 19 września 2020 r. i przed tą datą nie zostało zakończone to w sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Z tych też względów zarzut naruszenia art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw oraz art. 49 ust. 1b uznać należało za niezasadny. Stosownie do treści art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.) w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o której mowa w art. 48 ust. 1 (o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części). Natomiast zgodnie z art. 123 § 1 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, przy czym służy na nie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że zażalenie może być wniesione tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Wbrew podniesionym w uzasadnieniu skargi argumentom, organy nadzoru budowlanego stosując materialne przepisy Prawa budowlanego, prowadzą postępowanie administracyjne kierując się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego zawartymi w k.p.a.. Skutkuje to konkluzją, że skoro ustawodawca ani w art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, ani w innych regulacjach tej ustawy nie umieścił zapisu z którego można by wywieść dopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym przez inwestorów projekcie budowlanym, to zażalenie na takie postanowienie nie przysługuje. O niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego świadczy także rezultat wykładni systemowej przepisów Prawa budowlanego, z których wprost wynika, na które z postanowień wydawanych przez organy nadzoru budowlanego przysługuje zażalenie (np. postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wydawane na podstawie art. 48 ust. 2, postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej wydawana na podstawie art. 49 ust. 1 - wg stanu prawnego obowiązującego do 19 września 2020 r.). Ponadto również dokonana nowelizacja przepisów Prawa budowlanego i dodatnie art. 49 ust. 1 b Prawa budowlanego przewidującego możliwość zasakrżenia postanowienia o obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentacji legalizacyjnej przesądza, iż do zmiany przepisów możliwości takiej nie było. Skoro zatem nie ma w Prawie budowlanym - w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. - przepisu, który wprost stanowiłby o przysługiwaniu zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, to brak jest podstaw do wywodzenia, że taki środek prawny przysługuje. Mając na względzie powyższe zarzut naruszenia art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu do dnia 19 września 2020 r. również należało uznać za bezzasadny. Nie oznacza to, że strony postępowania nie mogą kwestionować treści postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym składanym w trybie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego (czy też prawidłowości sporządzenia samego projektu budowlanego w przypadku jeżeli organ nie wydał postanowienia nakazującego usunięcie nieprawidłowości w projekcie budowlanym). Uprawnienie do zaskarżenia takich postanowień wynika z art. 142 k.p.a., stosownie do którego "postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji". Tak więc legalność postanowień niezaskarżalnych w toku postępowania administracyjnego może być przez stronę kwestionowana w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej sprawę, a następnie w ewentualnej skardze do sądu administracyjnego. Ewentualne zatem zarzuty pod adresem wydanego w niniejszej sprawie na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego postanowienia należy podnosić w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne (por. Z. Cieślik, Komentarz do zmiany art. 49 ustawy – Prawo budowlane wprowadzonej przez Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 718 (w:) Z. Cieślik, S. Szuster, Komentarz do niektórych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.00.106.1126), zmienionych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.03.80.718), LEX/el. 2003). Powyższe rozważania stanowią odpowiedź na nietrafny, w ocenie Sądu, zarzut Skarżących dotyczący naruszenia zaskarżonym postanowieniem określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, realizującej się w uprawnieniu zaskarżenia postanowienia objętego niniejszym postępowaniem nie wprost, ale w odwołaniu od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego), a następnie w skardze do sądu administracyjnego. Należy mieć przy tym na uwadze, że postanowienie wydane na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego nie dotyczy merytorycznego załatwienia sprawy, lecz postępowania zmierzającego do osiągnięcia celu postępowania głównego. Przyjęcie, że od tego postanowienia służy stronie zażalenie, spowodowałoby nadmiernie opóźnienie biegu sprawy głównej. Prawo do wniesienia środka odwoławczego musi wynikać wprost z przepisu ustawy. Nie może skutecznie podważyć legalności zaskarżonego postanowienia również zarzuty naruszenia przepisu art. 49 f oraz 49 ust. 1b Prawa budowlanego. Przepisy te zostały dodany przez ustawodawcę powołaną wcześniej ustawą nowelizującą i stosownie do treści jej art. 25, nie mają zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W myśl art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jedną z przesłanek stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia jest wyłączenie przez ustawodawcę możliwości wniesienia zażalenia na określone rodzaje postanowień. Przesłanka ta wystąpiła w niniejszej sprawie, o czym prawidłowo orzekł WINB w zaskarżonym postanowieniu na podstawie powołanych wyżej przepisów. Ponadto pozostałe zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione. Sąd nie dopatrzył się także innych wad skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Zaskarżone postanowienie nie narusza norm prawa procesowego ani materialnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a k.p.a., a zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej interpretacji norm prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę jako nieuzasadnioną.