II SA/Po 677/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi [...] W. H. & J. M. - H. spółka partnerska z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego; oddala skargę Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w P. na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115) oraz §4 ust. 1 Uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 2004r., decyzją z dnia [...] 2011r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta P., nałożył na A. Spółka Partnerska w P. przy ul. B. karę pieniężną w wysokości 5.347,50 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej przy ul. S. w P., poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Odwołanie złożyła w terminie firma: A. Spółka partnerska. Zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie zasady praworządności wynikającej z art. 7 Kpa. Stwierdzono, że reklama znajdowała się w pasie drogowym, że miała 17,25m2, ale nie było to przedmiotem prowadzonego postępowania dowodowego, zostało tylko przyjęte w sposób arbitalny. Uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnych argumentów dowodzących, że faktycznie przedmiotowa reklama znajdowała się w pasie drogowym, w rozumieniu art. 4 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto w ocenie odwołującego, przyjęcie zasady, że Rada Miasta uchwala stawki opłat za zajęcie pasa drogowego wszystkich dróg publicznych w obrębie miasta Poznania nie powinno mieć miejsca. Ma to stanowić jeden z elementów karania, stanowi to jednak naruszenie art. 217 Konstytucji, z którego wynika, że nakładanie podatków i innych danin publicznych, określenie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych następuje w drodze ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2011r. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej - art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Konsekwencją zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest kara pieniężna nakładana przez zarządcę drogi w trybie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Powołany wyżej przepis art. 40 ust. 12 nakłada na zarządcę drogi obowiązek wymierzenia, w formie decyzji administracyjnej, kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Przepis ten odwołuje się do zasad naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego - w myśl art. 40 ust. 6 ww. ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Rada Miasta P. uchwałą z dnia [...] 2004r. ustaliła wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego przewidując dla drogi powiatowej, jaką jest ulica S., stawkę 1,00zł za 1m2/1 dzień. Kolegium wskazało, że powierzchnia reklamy została ustalona poprzez dokonanie pomiarów. W aktach sprawy znajduje się kserokopia Certyfikatu kalibracji Dalmierza laserowego PD 32, potwierdzającego, że przedmiotowe urządzenie (którym dokonano stosownych w sprawie pomiarów) zostało skontrolowane. Na koniec SKO wyjaśniło, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wydając swoje rozstrzygniecie oparł się na oględzinach, które przeprowadził w dniu 17 czerwca 2010r. oraz zdjęciach zrobionych w terenie oraz dokumentach, jak np. wyciąg z mapy zasadniczej. W związku z powyższym nie jest prawdą, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, a fakty na których się oparł przyjął w sposób arbitalny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. spółka partnerska zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 40 ustawy o drogach publicznych oraz naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 kpa poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i nienależyte jej wyjaśnienie wyrażające się w szczególności w stwierdzeniu, że reklama zajmowała pas drogowy oraz że jej powierzchnia wynosiła 17 m², co nie było przedmiotem prowadzonego postępowania dowodowego i zostało przyjęte w sposób arbitralny oraz nie dokonano sprawdzenia wyliczenia wysokości nałożonej kary. Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium Odwoławczego. Skarżąca wskazała, że wszelkich ustaleń, skutkujących wydaniem decyzji, dokonano miedzy innymi w dniu 18 maja 2010 roku bez udziału skarżącego, co stanowić może zarzut naruszenia przepisów postępowania jako, że organ nie przeprowadził w sposób rzetelny i wyczerpujący postępowania dowodowego. W szczególności arbitralne przeprowadzenie przez organ oględzin bez udziału strony stanowiło uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że organ w uzasadnieniu oprócz powyższej argumentacji nie przedstawił wyczerpujących powodów faktycznych nałożenia kary, co było jego obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnych argumentów dowodzących, że w rzeczywistości reklama zajmowała wskazaną powierzchnię 17 m² oraz że w istocie znajdowała się w obrębie pasa drogowego, w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych rozumianego jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Tym bardziej, że zgodnie z utrwalonym poglądem o umieszczeniu reklamy w pasie ruchu drogowego decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogą pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Nadto zarzucono, że uzasadnienie skarżonej decyzji nie zawiera również wyliczenia wysokości nałożonej kary. Organ skupił się wyłącznie na powtórzeniu argumentacji i przepisania orzeczenia w kwestii konieczności wymierzenia kary podając, że odpowiedzialność przewidziana jest w art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. W ocenie skarżącego sama "konieczność" wymierzenia kary nie zwalnia organu z rzetelnego i zgodnego z prawem sprawdzenia jej wysokości. W ocenie skarżącej przyjęcie zasady, że Rada Miasta uchwala stawki opłat za zajęcie pasa drogowego wszystkich dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Poznania, a to z kolei ma stanowić jeden z elementów karania obywateli, stanowi naruszenie dyrektyw zawartych w Konstytucji RP, zgodnie z którymi, nakładanie kar, podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy nie znalazło podstaw do uwzględnienia skargi we własnym zakresie, wobec tego w całej rozciągłości powołując się argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z treścią art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 §2 tej ustawy). Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne na co wskazuje treść art. 3 §1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., w tym także na decyzje wydawane w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji należy, w pierwszej kolejności ocenić, czy jej wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Uchybienie przepisom procesowym rzutuje bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. W tym miejscu należy zauważyć, iż nie każde naruszenie przepisów procesowych skutkuje uwzględnieniem zarzutów skargi, a jedynie takie naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności Sąd bada, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obligującej do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 kpa, czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 kpa), czy zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 §1 kpa), a decyzje wydane w jego toku są prawidłowo uzasadnione, czyli zgodne z wymogami określonymi w art.107 §3 kpa. Na podstawie analizy zebranego materiału dowodowego Sąd nie dopatrzył się, aby organy nie dopełniły formalności starannego wyjaśnienia sprawy. Organ administracji I, jak i II instancji prawidłowo ustaliły, że w pasie drogowym ul. S. w okresie od 18 maja 2010r. do 17 czerwca 2010r. umieszczony był sporny baner stanowiący reklamę działalności Skarżącej (protokół kontroli k. 20 akt adm., protokół oględzin k. 9 akt adm., dokumentacja fotograficzna k. 19, 18, 15, 14, 13, 6, 7 akt adm.). W aktach administracyjnych znajduje się dołączony urzędowy dokument geodezyjny, który określa linie graniczne działki ewidencyjnej, stanowiącej drogę – ul. S. - z zaznaczonym miejscem umieszczenia reklamy w granicach tej działki (k. 17 akt adm. mapa zasadnicza). W myśl art. 4 ust. 2 ustawy o drogach pod pojęciem drogi należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskim, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Nadto, powierzchnia reklamy została ustalona za pomocą dalmierza, który posiada aktualny certyfikat kalibracji (k. 16 akt adm.). Organy ustaliły, że Skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie tej reklamy bez wymaganego zezwolenia. Wobec powyższego nie znalazł potwierdzenia zarzut Skarżącej, że organ I, jak i II instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w niniejszej sprawie. Następnie chybiony okazał się zarzut Skarżącej, że przeprowadzone przez organy czynności procesowe odbyły się bez udziału strony. Pismem z dnia 21 maja 2010r. organ I instancji zawiadomił Skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, poinformował o prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz o prawie do zgłaszania wniosków i uwag. Poinformowano także Skarżącą o przeprowadzeniu w dniu 17 czerwca 2010r. dowodu z oględzin w miejscu umieszczenia nośnika reklamowego, w których to oględzinach strona ma prawo wziąć udział, zadawać pytania oraz składać wyjaśnienia (k. 12 akt adm.). Zawiadomienie zostało Skarżącej prawidłowo doręczone w dniu 27 maja 2010r. (k. 11 akt adm.). W odpowiedzi przedstawiciel skarżącej złożył pismo w sprawie, w którym zawiadomił, że baner został zdjęty niezwłocznie po otrzymaniu informacji o sprawie, tj. w dniu 28 maja 2010r. (k. 10 akt adm.). Nadto w aktach administracyjnych znajduje się potwierdzenie, że Skarżąca nie skorzystała z prawa uczestnictwa w oględzinach w dniu 17 czerwca 2010r. (k. 9 akt adm.). Zawiadomiono także Skarżącą w trybie art. 10 kpa o zakończeniu postępowania oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań w sprawie (k. 6, 5 akt adm.). Decyzja organu I jak i II instancji zostały również Skarżącej prawidłowo doręczone (k. 1 akt adm., k. 20 akt adm. SKO). Wobec powyższego organy administracji przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 kpa, art. 10 §1 kpa. Sąd podkreśla, że organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń, co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, ust. 6, ust. 8, ust.12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 Nr 19, poz. 115 z póżn. zm.) zwanej dalej w skrócie "ustawą o drogach", zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Ponadto przepis ten określa stawki opłat za umieszczenia reklamy i kary za takie zachowanie bez zezwolenia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że legalna definicja reklamy zamieszczona w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach, stanowi, że jest to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że jeżeli baner Skarżącej (zajmujący pas drogowy) stanowi dla jej odbiorców informację o rodzaju działalności gospodarczej i miejscu jej wykonywania, to ma na celu rozpowszechnianie danego produktu i tym samym zwiększenie liczby odbiorców, tak więc stosownie do przywołanego przepisu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach, baner ten będzie stanowił reklamę i jej właściciel obowiązany będzie uzyskać zezwolenie, jak wymaga tego art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach. Nadto reklama została również umieszczona w widocznym miejscu, przy ruchliwej ulicy. Z materiału dowodowego wynika także, że reklama znajdowała się w pasie drogowym do dnia 17 czerwca 2010r. Zatem nie jest prawdą to co twierdziła Skarżąca, że baner został usunięty niezwłocznie po otrzymaniu informacji o tym że wisi on nielegalnie dnia 28 maja 2010r. Prawidłowo zatem organy ustaliły okres za jaki należy pobrać karę za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia. Co więcej organy dały temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się do kolejnego zarzutu Skarżącej dotyczącego braku materiału dowodowego dotyczącego pomiarów powierzchni reklamy, Sąd podkreśla, jak już wskazano powyżej, że pismem dnia 21 maja 2010r. organ pierwszej instancji zawiadomił stronę, że w dniu 17 czerwca 2010r. w miejscu usytuowania reklamy w pasie drogowym zostaną przeprowadzone oględziny. W tym dniu w obecności dwóch pracowników Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzono oględziny zajęcia pasa drogowego, na których strona mimo prawidłowego zawiadomienia nie była obecna. Podczas oględzin potwierdzono obecność reklamy Spółki w pasie drogowym. Strona, która miała możliwość uczestniczenia w oględzinach oraz miała możliwość zaznajomienia się z aktami sprawy nie zgłaszała stosownych wniosków dowodowych, które mogłyby usunąć wątpliwości Spółki co do sposobu przeprowadzonych pomiarów powierzchni planszy reklamy, w trakcie postępowania administracyjnego. Zatem brak podstaw do kwestionowania prawidłowości przeprowadzenia powyższego dowodu w świetle art. 75 §1 kpa. W tym miejscu należy także wskazać, że zgodnie z treścią art. 40 ust. 6 ustawy o drogach jednym z czynników służących do ustalenia wysokości opłaty za umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest liczba metrów kwadratowych powierzchni tego pasa zajętego przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub powierzchni reklamy. Decydujące znaczenie ma zatem liczba metrów jej powierzchni. Liczbę metrów reklamy umieszczonej w pasie drogowym daje wprost jej powierzchnia (wyr. NSA z 18 kwietnia 2008r., II GSK 71/08, publ. Lex 489101). Organ wskazał, że za pomocą certyfikowanego dalmierza ustalił powierzchnię reklamy na 17,25 m². Wobec powyższego opłatę za zajęcie pasa drogowego przez reklamę bez zezwolenia zarządcy drogi ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego, powiększony 10-krotnie (art. 40 ust. 6 i 12 ustawy o drogach publicznych). W niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo ustaliły wysokości kary pieniężnej oraz wyczerpująco przedstawiły i uzasadniły sposób jej naliczenia. Ustosunkowując się do twierdzeń Spółki o braku podstaw do ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie prasa drogowego w drodze uchwały Rady Miasta, wskazać należy, że w ustawie o drogach publicznych znajduje się delegacja ustawowa do ustalenia wysokości stawek przedmiotowej opłaty, a w konsekwencji kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W treści art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych ustawodawca wskazał, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. W oparciu o powyższy przepis Rada Miasta P. Uchwałą z [...] 2004r., Nr [...] ustaliła stawkę przedmiotowej opłaty za 1 dzień na drodze powiatowej w wysokości 1 zł (§4 ust. 1 Uchwały). Nie znalazł, więc potwierdzenia zarzut Skarżącej o niezgodnym z Konstytucją sposobie nałożenia opłaty za korzystanie z pasa drogowego i kary pieniężnej za korzystanie z tego pasa bez zezwolenia. Reasumując, Sąd stwierdza, że organy administracji rozpatrzyły całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceniły go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 77 §1 kpa, art. 80 kpa). Organy administracji przed wydaniem decyzji umożliwiły Skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, realizując w ten sposób prawo Skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Okoliczność, że Skarżąca w pełni nie skorzystała z tego prawa obciąża tą stronę postępowania i nie można z tego tytułu czynić zarzutu organom, że wadliwie przeprowadziły postępowanie administracyjne. Nie doszło również do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu Skarżącej, zasady zaufania obywateli do organów państwa (art. 7 kpa, art. 8 kpa). Wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 134 §1 p.p.s.a. nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonego orzeczenia organu II instancji. Zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji wyroku.