II SA/Po 677/17

Dnia 22 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 roku sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2016 r. A. G. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. o przyznanie pomocy finansowej m.in. na uregulowanie zaległości czynszowych za okres od stycznia 2011 r. do listopada 2016 r. w łącznej kwocie [...]zł. Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...], Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.; dalej: "u.p.s."), umorzył postępowanie w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na uregulowanie zaległości czynszowych za okres od stycznia 2011 r. do września 2016 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wyliczył swoje ostateczne decyzje, decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uregulowanie zaległości czynszowych w okresie od stycznia 2011 r. do września 2016 r. Prezydent Miasta zauważył, iż w sytuacji gdy wnioskowana potrzeba (pomoc na uregulowanie zaległości czynszowych od stycznia 2011 r. do września 2016 r.) była już przedmiotem postępowania organu pomocy społecznej, a sytuacja bytowa A. G. nie uległa zmianie od czasu wydania tych decyzji, ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy skutkowałoby naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieważnością decyzji (art. 156§ 1 pkt 3 K.p.a.). Z tych też przyczyn postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Od powyższej decyzji A. G. w dniu [...] 2017 r. złożył odwołanie, w którym zakwestionował jej prawidłowość. Podniósł, że jest niezdolny do pracy zarobkowej, otrzymuje [...] zł renty. Powołał się na uzgodnienia z 2010 r. zgodnie, z którymi czynsz i rachunki energie elektryczną miał płacić Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w P. Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659), art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 14 u.p.s., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki pozwalające uznać, że postępowanie Prezydenta Miasta dotyczące wniosku o pomoc finansową na spłatę zaległości czynszowych za okres od stycznia 2011 r. do września 2016 r. jest bezprzedmiotowe. Kolegium stwierdziło, że zasadnie organ I instancji przyjął, że w obrocie prawnym funkcjonują już ostateczne decyzje administracyjne oddalające wnioski o przyznanie pomocy na spłatę zaległości na wskazane wyżej okresy. W tym zakresie Kolegium w uzasadnieniu decyzji enumeratywnie wymieniło, jakie decyzje zostały wydane przez organy obydwu instancji co do poszczególnych miesięcy mieszczących się w przedziale od stycznia 2011 r. do września 2016 r. oraz jakie wyroki zostały wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyroki oddalające skargi A. G.) lub które z tych decyzji zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Kolegium wskazało na 4 decyzje własne, które zostały wydane już po złożeniu przez stronę wniosku z dnia 1 grudnia 2017 r., a które dotyczyły poszczególnych decyzji organu I instancji obejmujących miesiące od czerwca 2016 r. do września 2016 r.; ostatnia z decyzji Kolegium z dnia [...] 2017 r., nr [...], dotyczyła decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2016 r. Kolegium stwierdziło, że skoro w obrocie prawnym istnieją już ostateczne decyzje administracyjne, w których organy wypowiedziały się w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy finansowej na spłatę zadłużenia czynszowego za omawiany okres, to tak długo, jak wyżej wskazane decyzje rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonują w obrocie prawnym, kolejne postępowanie w tej samej materii jest bezprzedmiotowe i dopiero ewentualna eliminacja takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego dałaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia wniosku w tym zakresie. Mając to na uwadze, Kolegium uznało, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, bowiem postępowanie organu I instancji, dotyczące wniosku o pomoc finansową na spłatę zaległości czynszowych za okres od stycznia 2011 r. do września 2016 r., jest bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2017 r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. G. podniósł, że jest ona niezgodna z prawem. Skarżący podał, że jest niezdolny do pracy zarobkowej. Powołał się także na umowę z kierownikiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, zgodnie z którą rachunki za czynsz i energię zobowiązał się płacić ośrodek pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn aniżeli w niej podniesiono. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2017 r., nr [...], która została wydana w przedmiocie umorzenia postępowania w części dotyczącej przyznania A. G. pomocy finansowej na uregulowanie zaległości czynszowych za okres od stycznia 2011 r. do września 2016 r. Organy rozstrzygające w niniejszej sprawie powołując się na 33 decyzje wymienione w treści rozstrzygnięć wyjaśniły, że żądania skarżącego dotyczące pomocy na pokrycie zaległości czynszowych za okres od stycznia 2011 r. do września 2016 r. zostały już rozpoznane, wobec czego postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. W kontekście powyższego Sąd wyjaśnia, że w aktach administracyjnych znajduje się jedynie decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2016 r. nr [...], w której przyznano skarżącemu zasiłek celowy na inne cele w miesiącu styczniu 2017 r. w łącznej wysokości [...] zł (k. 17 akt adm. organu I instancji); decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2016 r., nr [...], w której przyznano skarżącemu zasiłek celowy na zakup żywności w miesiącu styczniu 2017 r. w wysokości 250,- zł (k. 18 akt adm. organu I instancji); decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] 2016 r., nr [...], w której przyznano skarżącemu zasiłek celowy na zakup żywności w miesiącu lutym 2017 r. w wysokości 250,- zł (k. 19 akt adm. organu I instancji), decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] 2016 r., nr [...], w której przyznano skarżącemu zasiłek celowy na zakup żywności w miesiącu marcu 2017 r. w wysokości 250,- zł (k. 20 akt adm. organu I instancji), decyzja Prezydenta Miast P. z dnia [...] 2017 r., nr [...], w której odmówiono skarżącemu przyznania pomocy na uregulowanie czynszu za listopad 2016 r. w kwocie [...]zł i zaległości czynszowych za miesiąc październik 2016 r. (k. 27 akt organu I instancji) wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r., nr [...], (k. nienumerowana akt adm. organu I inst.) oraz decyzje organu I i II instancji wydane w rozpatrywanej sprawie. Sąd zwraca więc uwagę, że w aktach administracyjnych organu pierwszej jak i drugiej instancji nie ma decyzji, które potwierdzałyby zasadność umorzenia poddanego sądowej kontroli postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Tymczasem zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wobec tego nie sposób zweryfikować, czy twierdzenia organu w tym zakresie są prawidłowe. Jednakże Sądowi z urzędu znany jest fakt, że w wyroku z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 179/16 tutejszy Sąd – powołując się na wcześniejsze wyroki tego Sądu – przesądził, że sprawy o przyznanie skarżącemu pomocy finansowej na uregulowanie zaległości czynszowych w okresie od stycznia 2011 r. do czerwca 2014 r. oraz w okresie od sierpnia 2014 r. do maja 2015 r. zostały rzeczywiście objęte uprzednim ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Wobec tego, wniosek skarżącego z 2 stycznia 2017 r., będący przedmiotem niniejszego postępowania, w zakresie w jakim obejmuje zaległości czynszowe za okres od stycznia 2011 r. do czerwca 2014 r. i za okres od sierpnia 2014 r. do maja 2015 r., dotyczy spraw rozstrzygniętych już ostatecznymi decyzjami właściwego organu administracji. Zasada trwałości decyzji zawarta w art. 16 §1 K.p.a. sprzeciwia się powtórnemu prowadzeniu postępowania w sprawie już rozstrzygniętej, a w przypadku wadliwego wszczęcia takiego postępowania winno ono ulec umorzeniu na podstawie art. 105 §1 K.p.a. Zasadnie zatem organ I instancji w tym zakresie umorzył postępowanie administracyjne, a organ odwoławczy decyzję tę utrzymał w mocy. Orzekanie w sprawie powtórnie tj. wydanie decyzji merytorycznej, prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności z przyczyny wskazanej w art. 156 §1 pkt 3 K.p.a. Zapadłaby ona bowiem w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Niemniej jednak niepoparta żadnymi dowodami pozostała kwestia ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie skarżącemu pomocy finansowej na uregulowanie zaległości czynszowych za lipiec 2014 r. oraz za okres od czerwca 2015 r. do września 2016 r. Podsumowując, organy administracji publicznej co do zasady prawidłowo ustaliły, że wniosek skarżącego nie mógł być merytorycznie załatwiony w odniesieniu do świadczeń za okres od stycznia 2011 r. do czerwca 2014 r. oraz od sierpnia 2014 r. do maja 2015 r. Wadliwie natomiast – w świetle braku wystarczającego materiału dowodowego przedstawionego w aktach administracyjnych organów obu instancji – uznano, że już wcześniej sprawa przyznania omawianego świadczenia pieniężnego została ostatecznie rozstrzygnięta za miesiące lipiec 2014 r. oraz za okres od czerwca 2015 r. do października 2016 r. Dodatkowo poważne wątpliwości, co do rzetelności postępowania wyjaśniającego w sprawie, pogłębia fakt, że lista decyzji dotycząca pomocy jakiej odmawiano A. G. na spłatę zadłużenia czynszowego przedstawiona w uzasadnieniu decyzji Kolegium znacząco różni się od listy przedstawionej przez organ pierwszej instancji. Przykładowo, Prezydent Miasta P. w pkt 30 wyjaśnił, że co do miesiąca czerwca 2016 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie wydał decyzję z dnia 9 września 2016 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy na uregulowanie czynszu za lipiec 2016 r. i zaległości czynszowych za czerwiec 2016 r. Z kolei organ odwoławczy w pkt 30 wskazał, że co do miesiąca czerwca 2016 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie [...] wydał odmowną decyzję w dniu [...] 2016 r., nr [...] Tożsama rozbieżność pojawiła się również w pkt 5 – 33 decyzji (k. 11-15 akta organu II instancji). Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało przeprowadzone w sposób na tyle nierzetelny, że nie sposób zweryfikować prawidłowości zaskarżonej decyzji Kolegium. Nie bez znaczenia jest także to, że decyzje wymienione w uzasadnieniach rozstrzygnięć Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2017 r. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r. nie zostały, chociażby w kopiach, włączone do akt administracyjnych. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Nie spełnia tego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2016 r. o sygn. akt II OSK 261/15 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, iż do postępowania odwoławczego mają zastosowanie wszystkie zasady postępowania administracyjnego, w tym zasada praworządności i dochodzenia w postępowaniu do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), znajdująca rozwinięcie w unormowaniach art. 77 § 1, 80 i 81 K.p.a. z których wynika obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie odwoławcze pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja organu I instancji odpowiada prawu czy też wydana została z jego naruszeniem oraz na wydanie stosownej decyzji, w której uzasadnieniu organ odwoławczy obowiązany jest zawrzeć wszystkie elementy uzasadnienia wskazane w art. 107 K.p.a. Wymienione wyżej uchybienia wskazują, że Kolegium nienależycie zrealizowało ciążące na tym organie obowiązki wynikające z reguł rządzących gromadzeniem i oceną materiału dowodowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego w odwołaniu i skardze kwestii umowy ustnej zawartej pomiędzy pracownikami MOPR a skarżącym w 2010 r. o stałym regulowaniu opłat za czynsz i energię przez ten ośrodek, podkreśla, że żaden z pracowników organu nie był uprawniony do zapewnienia skarżącego o możliwości udzielania ciągłej (bezterminowej) pomocy finansowej na opłacenie czynszu, zaś przypadki przyznawania w przeszłości pomocy finansowej na zapłacenie części czynszu wynikały każdorazowo z wydawanych w tym przedmiocie decyzji. Podkreślić w tym miejscu należy, że nawet w przypadku przyjęcia za wiarygodne twierdzeń skarżącego, jakoby pracownicy ośrodka składali wobec niego zapewnienia bieżącego regulowania przez tą instytucję należności czynszowych, to okoliczność ta nie miałby jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Ewentualne składanie przez pracowników pomocy społecznej obietnic pozbawionych podstawy prawnej nie mogłoby bowiem skutkować po stronie skarżącego nabyciem podlegającego ochronie prawnej prawa podmiotowego do uzyskiwania środków z pomocy społecznej na określony cel (tak też WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 181/16, dostępny pod adresem [...]). W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r., nr [...], albowiem wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę, organ odwoławczy powinien zgromadzić rzetelnie konieczny do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, a następnie w oparciu o tak zgromadzone dowody ustalić i rozważyć, czy w zakresie żądania wniosku skarżącego z dnia 1 grudnia 2017 r. dotyczącego przyznania pomocy finansowej na spłatę zaległości czynszowych za miesiąc lipiec 2014 r. oraz za okres od czerwca 2015 r. do września 2016 r. zostało już wydane rozstrzygnięcie.