II SA/Po 678/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2009r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowo-Produkcyjnego "A" S.A. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/E. Podrazik /-/ B. Kamieńska Wnioskiem z dnia 12 marca 2008 r. P.H.U.P. "A" S.A. w P. zwróciło się do Prezydenta Miasta P. o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę położonego w P. przy ul. (...) budynku mieszkalno – usługowego o część piwniczną (magazynowo – gospodarczą) i nadziemną mieszkalną (ogród zimowy, nadbudowa szczytowej, parterowej części istniejącego budynku). Zawiadomieniem z dnia 27 marca 2008 r. Urząd Miasta P. Wydział Urbanistyki i Architektury zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Postanowieniem z dnia (...) 2008 r. Prezydent Miasta P. nałożył na inwestora P.H.U.P. "A" S.A. obowiązek usunięcia nieprawidłowości złożonego wniosku poprzez doprowadzenie przedłożonego projektu do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy dla planowej inwestycji z dnia (...) 2007 r., nr (...), przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 03 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120 poz. 1133 ze zm.). W dniu 04 marca 2008 r. pracownik organu I instancji przeprowadził czynności kontrolne przy ulicy (...) w P., w wyniku których stwierdził, że obiekt budowlany, co do którego toczy się postępowanie o pozwolenie na budowę, jest w trakcie realizacji. Podczas wspomnianej kontroli sporządzono materiały fotograficzne. Decyzją z dnia (...) 2008 r., nr (...), Prezydent Miasta P. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę obiektu budowlanego znajdującego się przy ul. (...) w Poznaniu, W uzasadnieniu swojej decyzji Prezydent wskazał, że w czasie przeprowadzonej w dniu (...) 2008 r. kontroli stwierdzono, że obiekt budowlany, w kwestii którego toczy się postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę jest w trakcie realizacji. Stąd też na podstawie art. 32 ust. 4 a w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę należało umorzyć. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w dniu 24 kwietnia 2008 r. prezes zarządu P.H.U.P. "A" S.A. Odwołujący podniósł, że prowadzi od ponad półtora roku postępowanie w przedmiocie otrzymania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, inwestor legitymuje się wymaganymi dokumentami – decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków, opinią Konserwatora Zabytków Archeologicznych, zgodą właścicieli sąsiadujących nieruchomości na budowę na granicy, trzema projektami architektonicznymi z rozwiązaniami obejmującymi windę, zjazd do garażu podziemnego, ogród zimowy. Zdaniem spółki powyższe okoliczności powodują, że posiada ona pozwolenie na budowę. Pismem z dnia 15 maja 2008 r. P.H.U.P. "A" S.A. wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z dnia (...) 2007 r. oraz z akt z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z dnia (...) 2006 r. Jednocześnie odwołujący się podniósł, że dopełnił wszelkich starań w uzyskaniu pozwolenia na budowę, zaś rozpoczęcie inwestycji było podyktowane opieszałym działaniem organów administracji w trakcie prowadzonego postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia (...) 2008 r., nr (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) 2008 r. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że w treści odwołania skarżący nie podważył stwierdzenia organu, że prace budowlane związane z przedmiotową inwestycja zostały rozpoczęte. Równocześnie organ II instancji podniósł, że czynności kontrolne przeprowadzone w dniu (...) 2008 r., na które powołał się Prezydent Miasta P., zostały dokonane bez udziału stron postępowania, zaś w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, iż strony były o terminie oględzin powiadomione. W trakcie trwania postępowania odwoławczego Wojewoda powziął informację, że organ nadzoru budowlanego dokonał, przy udziale inwestora, czynności kontrolnych na przedmiotowej nieruchomości w dniu 07 maja 2008 r. zaś protokół z powyższej kontroli został załączony do akt sprawy. Zgodnie z powyższym protokołem inwestor dopuścił się rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budowy garażu wielostanowiskowego parterowego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tym samym, zdaniem Wojewody, za bezsprzeczne uznać należy rozpoczęcie inwestycji przez inwestora bez wymaganego pozwolenia, co uzasadniało umorzenie prowadzonego przed organem I instancji postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółka P.H.U.P. "A" S.A. Skarżący wskazał, iż zaskarża bezczynność i nienależyte wykonywanie zadań, naruszenia interesów skarżącego i praworządności, przez Prezydenta Miasta P. i Wojewodę W. i wniósł o stwierdzenie nieważności albo uchylenie lub zmianę z urzędu decyzji Wojewody W. z dnia (...) 2008 r. Skarżący podniósł, iż pomimo wystąpienia w dniu (...) 2006 r. z wnioskiem do Prezydenta Miasta P. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na rozbudowie budynku znajdującego się przy ul. (...) w P., decyzja powyższa została wydana dopiero po upływie 9 miesięcy, w dniu (...) 2007 r., następnie zaś, z uwagi na błędy, którymi była obarczona, została ona zmieniona w dniu (...) 2007 r. Tym samym opieszałość urzędników doprowadziła do konieczności dwukrotnego złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę planowanej inwestycji – najpierw w dniu (...) 2007 r., a następnie w (...) 2008 r. Jednocześnie w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wydano postanowienie nakazujące usunięcie nieprawidłowości przedstawionego projektu, ingerując tym samym w merytoryczną część projektu i nakładając na skarżącego obowiązki, których realizacja była niemożliwa i narażała go na straty. Tym samym organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) oraz art. 35 i 36 kpa poprzez przekroczenie ustawowych terminów dla przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto skarżący wskazał, iż nie zgadza się on z opinią Wojewody W., że prace budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie prawomocnej decyzji właściwego organu administracji publicznej. Ponieważ P.H.U.P. "A" S.A. zgromadził wszystkie niezbędne dokumenty dla rozpoczęcia budowy, rozbieżności pomiędzy urzędnikami a inwestorem były tak duże, że nie rokowały porozumienia, a spółka dochowała należytej staranności w uzyskaniu wszelkich decyzji i pozwoleń, w świetle art. 31 i 32 Konstytucji spółka miała prawo rozpocząć realizację inwestycji pomimo nie uzyskania prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący podkreślił, że rozpoczęcie inwestycji było wyłącznie wynikiem przedłużającego się postępowania administracyjnego, natomiast postępowanie odwoławcze było prowadzone w sposób błędny poprzez brak rozpatrzenia przez Wojewodę W. kwestii wadliwie prowadzonego postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W podtrzymał swoje stanowiska i wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia 26 sierpnia 2008 r. skarżący sprecyzował, iż przedmiotem zaskarżenia jest wyłącznie decyzja Wojewody W. z dnia (...) 2008r. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od powyższej zasady zostały określone w art. 29 – 31 ustawy Prawo budowlane i są to jedyne odstępstwa od przedstawionej powyżej reguły. Podkreślić należy, że wyjątki te mają charakter listy zamkniętej i niedopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej. Tym samym brak konieczności uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę może wynikać wyłącznie z ustawy. Bez znaczenia jest w tym miejscu wola inwestora czy działania przez niego podejmowane. Potwierdzeniem powyższej reguły jest treść art. 32 ust. 4 a ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane stwierdzającego, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 powyższej ustawy. Oznacza to, że roboty budowlane mogą być prowadzone jedynie w przypadku uzyskania przed ich rozpoczęciem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpoczęcie realizacji inwestycji przed otrzymaniem takiej decyzji powoduje, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W przedmiotowej sprawie nie ulega najmniejszej wątpliwości, że skarżący dopuścił się rozpoczęcia robót budowlanych przed otrzymaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta została stwierdzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P podczas trwania kontroli dotyczącej legalności robót budowlanych prowadzonych P przy ul. (...) w dniu 07 maja 2008 r., z których wnioski zawarto w protokole kontroli nr (...). Również sam skarżący nie kwestionował powyższej okoliczności wskazując jedynie, że prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego zezwolenia było wynikiem opieszałości działań podejmowanych przez organy administracji publicznej. Tym samym P.H.U.P. "A" S.A. dopuścił się naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jak wyżej wskazano podnoszone przez skarżącego okoliczność dołożenia należytej staranności zmierzającej do uzyskania wymaganego przepisami prawa zezwolenia nie może stanowić wystarczającej przesłanki uzasadniającej podjęcie robót budowlanych. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym rozpoczęcie robót może mieć miejsce jedynie w przypadku przeprowadzenia postępowania administracyjnego przed właściwym organem administracji publicznej, którego rezultatem jest ostateczna decyzja administracyjna udzielająca lub odmawiająca udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd podkreśla, że tylko spełnienie wymagań określonych przepisami ustawy Prawo budowlane umożliwia rozpoczęcie inwestycji. Jakiekolwiek inne stwierdzenia skarżącego nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa budowlanego. Za nietrafne uznać należy podnoszone przez skarżącego zarzuty przewlekłości postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd wskazuje, że przedmiotem badania w trakcie trwania postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę jest jedynie zgodność planowanej inwestycji z przepisami ustawy Prawo budowlane. Na tym etapie postępowania zarówno organy administracji jak i sądy administracyjne nie są właściwe dla badania prawidłowości czy też przewlekłości postępowania w przedmiocie udzielenia decyzji o warunkach zabudowy dla planowej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jej uzyskanie jest niezbędne dla wszczęcia postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże postępowania w przedmiocie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę dla planowej inwestycji są od siebie niezależne. Oznacza to, że jakiekolwiek zarzuty dotyczące postępowania w przedmiocie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy mogą być podnoszone wyłącznie w trakcie trwania tego postępowania i nie wywołują jakichkolwiek skutków prawnych w postępowaniu objętym przepisami ustawy Prawo budowlane. Tym samym Wojewoda prawidłowo nie rozpatrzył podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących wadliwości prowadzonego postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że skarżący dopuścił się rozpoczęcia robót budowlanych przy ul. (...) w P. bez wymaganego przepisami ustawy Prawo budowlane pozwolenia, co zgodnie z art. 32 ust. 4a powyższej ustawy skutkować musiało wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja Wojewody, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają więc prawu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę oddalano. /-/ B.Kamieńska /-/ E. Podrazik /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak