II SA/Po 678/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant: st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi F. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] W dniu [...] stycznia 2019 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek "[...]" Sp. z o.o w [...] w sprawie zmiany decyzji ostatecznej Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę turbiny wiatrowej o mocy 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną (droga dojazdowa, plac montażowy) w miejscowości [...], na dz. nr ewid. [...], [...] Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Starosta [...] zatwierdził zmieniony projekt budowany i zmienił wydane pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 2018 r. o nr [...] (nr sprawy [...]) w zakresie zmian w projekcie budowlanym oraz projekcie zagospodarowania działki dla budowy turbiny wiatrowej o mocy 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną (drogą dojazdową, plac montażowy) w miejscowości [...], dz. nr [...], [...] Odwołanie od powyższej decyzji wniosła F. C. Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2019 r. o nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 35 ust. 1 pkt 1-4 oraz ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane , a następnie wyjaśnił, że przedmiotowe zamierzenie polega na wprowadzeniu zmian do projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] Według Wojewody z przedłożonego projektu wynika, iż projektowane zmiany polegają na zastosowaniu innego modelu elektrowni wiatrowej, zmianie wysokości wieży, średnicy śmigieł, wysokości całkowitej elektrowni, rozwiązań konstrukcyjnych fundamentu i jego wymiarów. W projekcie wskazano, że zamiast modelu elektrowni wiatrowej Leitwind planuje się zastosować model [...] o tożsamej mocy (1MW). Wysokość całkowita elektrowni wiatrowej po zmianie wynosić będzie 119,90 m, wysokość wieży stalowej 81,15 m, wysokość zawieszenia rotora - 84,91 m, średnica pracy łopat - 70,00 m. Ponadto zastosowano fundament okrągły o średnicy 16,00 m. Jak wynika z projektu, ww. parametry zostały zmniejszone w stosunku do pierwotnego zamierzenia inwestora. Dalej Wojewoda stwierdził, iż planowane zmiany w zatwierdzonym projekcie budowlanym są zgodnie z ustaleniami decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. (znak: [...]), ustalającymi warunki zabudowy działek o nr [...] w m. [...] dla inwestycji obejmującej budowę jednej turbiny wiatrowej o mocy do 1,75 MW wraz z infrastrukturą techniczną. Ponadto Wojewoda ustalił, że planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z powyższym Burmistrz [...] wydał dnia [...] stycznia 2016 r. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (znak:GG.6220.3.2015.KK). Wojewoda uznał, że zaprojektowane przedsięwzięcie mieści się w parametrach wskazanych zarówno w decyzji o warunkach zabudowy jak i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia i nie narusza zawartych w nich wytycznych. Nadto inwestor posiada wymagane opinie Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego [...] Rzeczypospolitej Polskiej oraz Urzędu [...] Odnosząc się do uwag podnoszonych w odwołaniu wyjaśniono, że dnia 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 654 z późn. zm.) regulująca m. in. minimalne odległości jakie należy zachować projektując elektrownie wiatrowe w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej lub z funkcją mieszkalną oraz wspomnianych budynków od elektrowni wiatrowych. Zgodnie z przepisami przejściowymi wskazanej ustawy, w szczególności z art. 13 ust. 3a ustawy "postępowania w sprawie zmian pozwoleń na budowę wydanych na podstawie postępowań, o których mowa w ust. 3, a także postępowań w sprawie zmian prawomocnych pozwoleń na budowę wydanych na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. W przedmiotowym przypadku organy były więc zobowiązane ustawowo do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy dotychczasowe. W związku z tym w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w tym kwestie dotyczące minimalnych odległości od zabudowań mieszkalnych i możliwe było zlokalizowanie elektrowni wiatrowej w odległości mniejszej niż przewidziana w ustawie. Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich poprzez realizację planowanej inwestycji organ zauważył, że kwestie dotyczące obniżenia wartości nieruchomości mieszczą się w granicach kompetencji sądów powszechnych, rodzą ewentualne roszczenia cywilnoprawne i nie mogą być przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Wyjaśniono również, iż realizacja inwestycji na działkach, do których inwestor posiada tytuł prawny nie wymaga, zgodnie z obowiązującymi przepisami, zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wobec powyższego podnoszone w odwołaniu argumenty nie mogą mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Reasumując Wojewoda uznał, że w niniejszej sprawie inwestor wywiązał się z obowiązków wynikających z przepisów w zakresie prawa budowlanego. Inwestycja została zaprojektowana zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oraz przepisami technicznymi. Inwestor załączył komplet wymaganych dokumentów, a projekt został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje zawodowe. Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, wobec czego należało utrzymać w mocy decyzję Starosty [...] zmieniającą decyzję udzielającą pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzje F. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W jej uzasadnieniu podniosła, iż nie otrzymała informacji o budowie wiatraków na działce należącej do p. J. w tym decyzji z [...] marca 2018 r. Jest pomijana w postępowaniach jako strona. Podniosła, iż nie wraża zgody na posadowienie turbiny wiatrowej na działce sąsiadującej z jej nieruchomością, gdyż narusza to jej prawo własności i obniża wartość tej nieruchomości. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. pełnomocnik ustanowiony dla skarżącej urzędu wniósł o uwzględnię skargi zarzucając nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji oraz pominięcia strony skarżącej w toku postępowania przed organem II jak i I instancji. Podniesiono, iż realizacja inwestycji narusza warunki przyrodnicze terenu rolnego przez co skarżąca uzyskuje gorsze plony. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. uczestnik postępowania "[...]" Sp. z o.o. w [...] wniósł o oddalanie skargi. Podniesiono, iż organy posiadały wystarczające środki dowodowe do ustalania obszaru oddziaływania inwestycji, a ponadto F. C. brała udział w postępowaniu przed organami obu instancji o czym świadczy chociażby fakt wniesienia przez nią odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje Skarga zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesionych. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody z [...] czerwca 2019 r. o nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. którą zatwierdzono zmieniony projekt budowany i zmieniono wydane pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 2018 r. o nr [...] (nr sprawy [...]) w zakresie zmian w projekcie budowlanym ora projekcie zagospodarowania działki dla budowy turbiny wiatrowej o mocy 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną (drogą dojazdową, plac montażowy) w miejscowości [...], dz. nr [...]. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji obarczona jest istotną wadą. Jak wynika z akt sprawy Starosta [...] ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] r. ( znak: [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi [...] pozwolenia na budowę turbiny wiatrowej o mocy 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną (droga dojazdowa, plac montażowy) w miejscowości [...], na dz. nr ewid. [...]. Następnie decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] ( znak: [...] ) wydaną na podstawie art. 40 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) Starosta [...] przeniósł ww. decyzję z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] r. o pozwoleniu na budowę turbiny wiatrowej o mocy 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną (drogą dojazdową, plac montażowy) w miejscowości [...], dz. nr [...] z "[...]" na [...]" Sp. z o.o. w [...] W dniu [...] stycznia 2019 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek w "[...]" Sp. z o.o w [...] w sprawie zmiany decyzji ostatecznej Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę turbiny wiatrowej o mocy 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną (droga dojazdowa, plac montażowy) w miejscowości [...], na dz. nr ewid. [...], [...] która została przeniesiono decyzją Starosty [...] z [...] marca 2018r na "[...]" Sp. z o.o z miejscowości [...]. Do wniosku załączono dokumenty potwierdzające zmianę siedziby spółki [...]" Sp. z o. o. z miejscowości [...] na [...]. W tym miejscu wskazać należy, iż wniosek z [...] stycznia 2019 r. związany był z brzmieniem art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jak stanowi art. 36a ust. 2 tej ustawy w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Z powyższego wynika, iż inwestor, który chce dokonać istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, musi uzyskać nową decyzję pozwoleniu na budowę, ograniczoną tylko do tych aspektów inwestycji, które mają ulec zmianie. Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę jest decyzją uprawniającą do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych ( objętych przedmiotową zmianą), a zatem jest w pewnym sensie rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę wszczynane jest w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę lecz jest ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ, prowadząc postępowanie odnośnie do zmiany pozwolenia na budowę, nie ma prawa dokonywać ponownej oceny całego zamierzenia budowlanego. Jest on bowiem związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego może dotyczyć jedynie wprowadzonych do niego zmian. Z powyższych uwag wyłania się wniosek, iż byt prawny decyzji o której mowa w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego zwiany jest z bytem prawnym pierwotnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzja wydawana na podstawie art. 36a Prawa budowlanego bezwzględnie powinna nawiązywać w swojej treści do pozwolenia na budowę, którego przedmiot rozstrzygnięcia zmienia. Decyzja z powoływanego art. 36a nie ma zatem samodzielnego bytu prawnego, gdyż obowiązują razem z decyzją o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 15.12.2006 r., II OSK 97/06, LEX nr 507234). Uprzedzając dalsze uwagi wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Przepis ten reguluje zasady cesji praw i obowiązków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o cesji pozwolenia na budowę ma na celu wyłącznie zmianę inwestora inwestycji budowlanej, a to oznacza to, że przeniesienie pozwolenia na budowę nie ma żadnego wpływu na realizację przewidzianych w nim uprawnień. Z powyższego wynika, iż decyzją o której mowa w art. 36a ust. 1 dokonać można zmiany pozwolenia na budowę ( wydanego na podstawie art. 28 ust. 1 ), a nie decyzji o której mowa w art. 40 ust.1 , która to decyzją nie rozstrzyga się o pozwalaniu na budowie, a jedynie o cesji wynikających z niego uprawnień i obowiązków na inny podmiot. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć trzeba, iż jak wynika z treść rozstrzygnięcia decyzji z [...] marca 2019r. nr [...] Starosta [...] dokonał nią zmiany swojej decyzji z [...] marca 2018r. o nr [...] ( nr sprawy: [...] ), a więc decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, t.j. decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę z inwestora: "z "[...] w [...] ". Zatem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z [...] marca 2019r. nr [...] sprzeczne jest nie tylko z wnioskiem [...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...], ale i treścią art. 36a ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego. Uchybienia tego nie dostrzegł organ odwoławczy, który utrzymał decyzję Starosty [...] z [...] marca 2019r. i wskazując w uzasadnieniu swojej decyzji, iż "przedmiotowe zamierzenie polega na wprowadzeniu zmian do projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...]" Analizując uzasadnienie decyzji Starosty [...] z 11 marach 2019r jak też uzasadnienie Wojewody Sąd doszedł do wniosku, iż uchybienie to wynika z błędów organów obu instancji w ustaleniu stanu faktycznego sprawy i stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i nierzetelnym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy bowiem błędnie ustaliły datę oraz numer decyzji, którą zatwierdzono projekt budowlany i wydano ostateczne pozowanie na budowę turbiny wiatrowej o mocy 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną (droga dojazdowa, plac montażowy) w miejscowości [...], na dz. nr ewid. [...] i której zmiany domagał się inwestor. W konsekwencji dokonały zmiany decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę, co skutkuje uznaniem, iż nie doszło do skutecznej zmiany zatwierdzonego decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] r. ( znak: [...]) projektu budowlanego i udzielonego tą decyzją pozwolenia na budowę. Wymaga podkreślenia, iż w przypadku wątpliwości co do przedmiotu rozstrzygnięcia, najistotniejsza jest sentencja decyzji. Sentencja decyzji musi zawierać rozstrzygnięcie - co do istoty – sprawy (art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a.) . Z uzasadnienia nie można wywodzić wniosków co do przedmiotu rozstrzygnięcia, jego zakresu czy też praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków. Powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji. Zatem jednoznaczna treść rozstrzygnięcia decyzji Starosty [...] z [...] marca 2019r. utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją, prowadzi do wniosku, iż doszło do błędnego rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę turbiny wiatrowej o mocy 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną (droga dojazdowa, plac montażowy) w miejscowości [...], na dz. nr ewid. [...] co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd nie uznał za zasadne podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących pominięcia skarżącej jako strony w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę zainicjowanego wnioskiem inwestora z [...] stycznia 2019r. Jak wynika z akt sprawy F. C. była zawiadomiona o wszczęciu postępowania i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia wyjaśnień (pismo Starosty [...] z [...] lutego 2019 r.) i brała aktywny udział w postępowaniu przed tym organem, o czy świadczy jej pismo z [...] lutego 2019 r. Ponadto brała udział w postępowaniu przed organem odwoławczym, a jej pełnomocnik został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia wyjaśnień (pismo Wojewody z [...] maja 2019 r. ). Z kolei zarzuty dotyczące pominięcia skarżącej jako strony w toku innych postępowań związanych z przedmiotową inwestycją wykraczają poza granic przedmiotowej sprawy, której przedmiotem jest zmiana pozwolenia na budowę w zakresie zmian w projekcie budowlanym oraz projekcie zagospodarowania działki dla budowy turbiny wiatrowej o mocy 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną (drogą dojazdową, plac montażowy) w miejscowości [...], dz. nr [...] Ponownie rozpoznająca sprawę Starosta [...] uwzględni ocenę prawną wyrażoną w przedmiotowej sprawie, w szczególności dotyczącą błędnego określenia decyzji objętej wnioskiem o zmianę pozowania na budowę i jednocześnie uwzględni ewentualne zmiany w stanie prawnym i faktycznym mające w wpływ na treść rozstrzygnięcia.