II SA/Po 679/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009r. sprawy ze skargi M. K., R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [..] 2009r. Nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę /-/ B. Drzazga /-/ E. Brychcy /-/W. Batorowicz W dniu 20 stycznia 2009r. G. i J.O. zwrócili się do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce położonej w m. P. przy ul. [...], dz. nr [...]. Wskazali, że budynek ten jest w trakcie realizacji na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 21 maja 2002r. oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 30 kwietnia 2002r., która straciła ważność z dniem 31 grudnia 2002r. W związku z prowadzonym postępowaniem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] styczna 2009r. nakazał wnioskodawcom przedstawienie aktualnej decyzji o warunkach zabudowy. W wyniku przeprowadzonego postępowania wójt gminy P. decyzją z dnia [...] maja 2009r. Nr [...]znak [...] na podstawie art. 59, 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: upzp, oraz art. 104 kpa ustalił warunki dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. [...] w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanych w ramach samowoli budowlanej, a do takich została zakwalifikowana przedmiotowa inwestycja – zmiana parametrów realizowanego budynku na działce nr [...] w P.. Dalej podał, że po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalił podmioty będące stronami postępowania w sprawie, przyjmując, że są nimi jedynie wnioskodawcy jako współwłaściciele działki nr [...] w P., ponieważ oddziaływanie planowanej inwestycji zamyka się w granicach działek wnioskodawcy. Wójt stwierdził, że realizowany obiekt odpowiada zabudowie istniejącej na działkach sąsiednich. Jest to obiekt parterowy, murowany, z dachem jednospadowym konstrukcji stalowo-drewnianej, pokryty blachą trapezową, murowany z pustaków betonowo-żużlowych, bez tynków zewnętrznych i wewnętrznych, z założoną instalacją elektryczną. W sąsiedztwie znajduje się zaś zabudowa mieszkalna zagrodowa, której uzupełnieniem są budynki gospodarcze. Organ stwierdził też, że teren ma dostęp do drogi publicznej, bowiem działka ma bezpośredni zjazd z drogi powiatowej. Działka nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, bowiem w jej skład wchodzą użytki, których przeznaczenie na cele nierolnicze nie wymaga uzyskania zgody. Działka jest też właściwie uzbrojona. Zdaniem organu warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie naruszają też przepisów odrębnych, w szczególności nie będzie negatywnie oddziaływała na obszar Natura 2000 "Pojezierze Sławskie". W związku z powyższym inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie organ wskazał, że w trakcie postępowania R. K. zażądał od organu odmówienia wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podnosząc, że narusza ona jego prawa materialne. Wskazał, że budynek ten ma funkcję przemysłową, a nie gospodarczą, a ustalenie warunków zabudowy dla samowoli budowlanej stanowi przejaw popierania działań bezprawnych. W ocenie organu R .i M. K. zamieszkali w P. przy ul. [...]nie są stronami niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tymczasem działka nr [...]w P., dla której ustala się warunki zabudowy nie graniczy z nieruchomością Państwa K., na którą składają się działki nr [...] i [...]. Odległość istniejącego budynku mieszkalnego (w najbliższym punkcie) do granicy działki nr [...] wynosi ok. 110 m, a do budynku gospodarczego, dla którego ustalono warunki zabudowy na zmianę sposobu użytkowania na cele mieszkalne wynosi ok. 92 m. Analogicznie odległość między budynkiem mieszkalnym Państwa K. a przedmiotowym budynkiem gospodarczym w najbliższym punkcie wynosi ok. 170 m, a między budynkiem gospodarczym, dla którego ustalono warunki zabudowy na zmianę sposobu użytkowania na cele mieszkalne, a przedmiotowym budynkiem gospodarczym wynosi ok. 145 m. Jednocześnie Wójt wyjaśnił, że wnioskodawca występuje o ustalenie warunków zabudowy dla budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej i mieszkaniowej. Z wniosku nie wynika zaś, aby obiekt służyć miał produkcji przemysłowej. M. i R. K. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 59, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 i art. 64 ust. 1 upzp oraz naruszenie zasadach ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 kpa. Odwołujący podnieśli zarzut, iż nie zostali zawiadomieniu o przeprowadzonych w toku postępowania uzgodnieniach w trybie art. 106 kpa. Wskazali, że Wójt błędnie nie przyznał im przymiotu strony w niniejszej sprawie, gdyż jak podali zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. uznał ich za stronę w prowadzonym postępowaniu dla tego obiektu, jak też zostali uznani za stronę przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegających na budowie innych budynków gospodarczych na działce nr [...]. Wskazali również, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie oddaje rzeczywistej funkcji przedmiotowego obiektu. Odwołujący muszą znosić hałas oraz zanieczyszczenia powietrze generowane przy obróbce drewna. Zaznaczyli, że w trakcie oględzin organ ustalił, iż we wszystkich obiektach znajdują się maszyny do obróbki drewna. Wynika z tego, ze organ stwierdził istnienie zakładu przerobu drewna, a nie jak twierdzi zabudowę zagrodową. Stąd też nie przystaje do realiów ustalenie, że wiata stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej. Odwołujący podnieśli też, że skoro wójt nie wydał decyzji zmieniającej sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu na budowę zakładu "Przetwórstwo drewna, cięcie drewna" to dlaczego nie zareagował na zmianę w rejestrze gruntów, gdzie zmieniono teren na przemysłowy. Wskazali też, że w trakcie oględzin w dniu 12 lutego 2009r. organ nie wspomniał, co znajdowało się w obiekcie. Mając na względzie fakt, iż budynek w rzeczywistości ma funkcję przemysłową zdaniem odwołujących nie można było uznać, że spełnia on wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...]lipca 2009r. Nr [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 28 kpa po to by następnie stwierdzić, iż właściciele działek sąsiednich mogą być stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ale jedynie wówczas, gdy w danym stanie faktycznym wykażą, że inwestycja będzie wpływać na sferę ich interesów. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym R. i M.K. nie mają interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, gdyż przedmiotowa inwestycja nie wykracza poza teren nieruchomości, na której ją zrealizowano. Kolegium powołało się na ustalenia organu I instancji co do odległości przedmiotowego obiektu od działki i zabudowań należących do odwołujących. Dodatkowo wskazano, że budynek objęty zaskarżoną decyzją usytuowany jest w głębi działki nr [...], a działki Państwa K. od działki nr [...]oddziela działka nr [...]. Mając więc na względzie, że odwołanie nie zostało wniesione przez stronę postępowania postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się bowiem pogląd, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. M. i R. K. wnieśli skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego podnosząc zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie art. 28 i art. 105 kpa oraz art. 107 § 3 kpa. Podnieśli, iż organ odwoławczy przy ocenie, czy skarżący posiadają interes prawny w niniejszej sprawie nie wziął pod uwagę charakteru prowadzonej przez inwestorów w przedmiotowym budynku działalności. Zdaniem skarżących charakter przedmiotowej zabudowy nie pozwala uznać, by został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, tj. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana w taki sposób, aby powołany warunek był spełniony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Ustosunkowując się zaś do zarzutu, iż w innych postępowania dotyczących warunków zabudowy dla inwestycji Państwa O. skarżący byli uznawani za stronę Kolegium stwierdziło, że w każdej z tych spraw inny jest stan faktyczny i oddzielnie w każdej z nich należy ustalać krąg stron postępowania. Bycie zaś stroną we wcześniej rozstrzyganych sprawach nie skutkuje automatycznie uznaniem skarżących za stronę postępowania w każdym następnym postępowaniu toczącym się z wniosku Państwa O . Dodatkowo Kolegium podkreśliło, iż wobec wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego nie mogło – wbrew zarzutom skargi – przystąpić do merytorycznej oceny decyzji i zarzutów odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na skutek odwołania wniesionego przez R. i M. K. od decyzji ustalającej – na wniosek G. i J. O. – warunki zabudowy dla budowy budynku gospodarczego (wiaty) zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...] położonej w P. przy ul. W. Skoro stosownie do art. 127 § 1 kpa legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot który twierdzi, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego, to powinnością organu odwoławczego było wyjaśnienie, czy osoby wnoszące odwołanie posiadają ten przymiot w konkretnym postępowaniu administracyjnym. O tym zaś, czy odwołujący są stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź fakt wzięcia udziału we wcześniejszych analogicznych postępowania, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (vide: wyrok NSA z 10 sierpnia 2001r., sygn. akt I SA 511/00, Lex nr 54725). Wymaga podkreślenia, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie daje przymiotu strony. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na jej uznanie za stronę. W praktyce interes prawny strony jest ustalany każdorazowo na podstawie norm prawa materialnego, które mogą znaleźć swoje zastosowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej. Szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnymi i w prawie administracyjnym jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jej realność; interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidziany w przyszłości ani hipotetyczny (por. wyrok NSA z 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00, Lex nr 81670). Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skarżący nie wykazali się posiadaniem tak rozumianego interesu prawnego. Jest bezsporne, że terenem zamierzenia inwestycyjnego G. i J.O. jest działka nr [...]przylegająca do ul. W . Również niepodważalne jest, że działki należące do skarżących o nr [...] i [...] nie tylko nie sąsiadują bezpośrednio z działką objętą inwestycją (dzieli je działka nr [...]), ale również znajdują się w znacznej od niej odległości (przeszło. 80 m) i przylegają do innej ulicy – ul. [...]. Co więcej przedmiotowy obiekt oddalony jest od działek skarżących na odległość ponad 100 m. Sąd w pełni podziela pogląd, iż według art. 28 kpa stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy będą przede wszystkim, poza inwestorem i właścicielem nieruchomości, właściciele nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OPS 1/01, publ. ONSA 2001/4/146, uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, publ. ONSA 1995/4/154 oraz z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95, publ. ONSA 1996/2; wyroki NSA z dnia 7 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 364/99, publ. LEX nr 54743 oraz z dnia 6 sierpnia 2003 r., sygn. akt SA/Bk 453/2003). Jak wyżej stwierdzono, co również wykazały organy orzekające, skarżący niewątpliwie nie są właścicielami nieruchomości sąsiadującej (graniczącej) z terenem, na którym zrealizowano sporną inwestycję. W sytuacji takich nieruchomości, przyznanie statusu strony uzależnione jest od stwierdzenia, czy w sprawie wykazano, że mamy do czynienia z uciążliwym oddziaływaniem planowanej inwestycji na te nieruchomości. Takie stanowisko zostało ugruntowane w orzecznictwie sądowym. Jak wskazano bowiem m.in. w wyroku z dnia 2 lipca 1997 r. (sygn. akt II SA/Kr 62/1996, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) do kręgu stron postępowań o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należą poza podmiotem zainteresowanym uzyskaniem danej decyzji (tj. wnioskodawcą, inwestorem) właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości wchodzących do obszaru, na którym realizowana jest inwestycja, oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów położonych w najbliższym otoczeniu realizowanej inwestycji, tj. bezpośrednich jej sąsiadów, natomiast właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych tylko wtedy, o ile zamierzona inwestycja dotyczyła ich bezpośrednio "wywołując do nich uciążliwe skutki". Interes prawny do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi być rozumiany jako interes oparty na przepisach prawa materialnego. Interes faktyczny przejawiający się zainteresowaniem sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie poparty konkretnym przepisem prawa materialnego mogącym stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracyjnego, nie uzasadnia uczestnictwa na prawach strony w danym postępowaniu administracyjnym (vide; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 901/2005). Wyjaśnić należy, że interes prawny odróżnić należy od interesu faktycznego. Występuje on w stanie, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem zagospodarowania terenu, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Brak wskazania normy prawa materialnego, która czyniłaby wadliwą decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nakazuje zarzuty skarżącego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - kwalifikować w kategoriach mieszczących się w pojęciu naruszenia interesu faktycznego, a nie mającego znaczenie interesu prawnego. (zob. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1866/97, publ. LEX nr 48704). W rozpatrywanej sprawie skarżący wywodzą swój interes prawny, a tym samym przymiot strony postępowania o ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy, z faktu, że - ich zdaniem - realizowana inwestycja wywołuje uciążliwe skutki w postaci m.in. hałasu i zanieczyszczenia powietrza. Należy zauważyć, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy dla budynku gospodarczego w ramach zabudowy siedliskowej (co wynika z treści decyzji organu pierwszej instancji i z wniosku inwestorów), a ewentualna samowolna zmiana sposobu użytkowania takiego budynku gospodarczego na zakład obróbki drewna, powinna być przedmiotem postępowania właściwego organu nadzoru budowlanego. Skoro zatem M. i R. K. nie legitymowali się przymiotem strony postępowania o ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy, to okoliczność ta uzasadniała umorzenie postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego. Argument skarżących, że w innych, wcześniejszych postępowaniach administracyjnych skarżący brali udział w charakterze strony nie może przesądzać o ich legitymacji do udziału w tym charakterze w niniejszym postępowaniu. Zważyć należy, iż Sąd zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpni 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej określonej jako p.p.s.a., związany jest granicami sprawy i nie może badać, czy skarżących słusznie uznano za strony w innych postępowaniach dotyczących tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Chybiona jest też argumentacja skarżącej, iż umorzenie przez organ odwoławczy kwestionowaną decyzją postępowania doprowadzi do funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy obarczonej istotnymi wadami prawnymi, bowiem jak wyżej wyjaśniono - prawidłowość decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji organ drugiej instancji może sprawdzić tylko wtedy, gdy odwołanie wniosła strona. W konsekwencji za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez organ odwoławczy ogólnych zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. przez nierozpoznane po raz drugi sprawy na skutek odwołania. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ B. Drzazga /-/ E. Brychcy /-/ W. Batorowicz