II SA/Po 679/14

Dnia 3 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi A. sp. jawna z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 2014 roku nr ... w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia ... 2014 r. nr ... Wojewoda Wielkopolski, po rozP. odwołania A. sp. j. od decyzji Starosty P. z dnia ... 2013 r. znak: ... nr ..., odmawiającej spółce A. sp. j. zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę parkingów, placów technologicznych, zbiornika bezodpływowego na ścieki technologiczne, zbiornika retencyjnego, płyty pod myjnię samochodową zlokalizowanych w B. przy ul. P. na działce nr ... gm. C., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 25 lutego 2013 r. inwestor – A. sp. j. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na utwardzenie nawierzchni parkingów i placów technologicznych oraz zbiornika bezodpływowego, zbiornika retencyjnego oraz płyty pod myjnię samochodową zlokalizowanych w B. przy ul. P. na działce nr ... gm. C.. W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia ... 2013r. nr ... Starosta P. odmówił A. sp.j. zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja Wójta Gminy C. z dnia ... 2012 r. znak ... o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn.. akt II SA/Po 1/13, a w sentencji wyroku Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W związku z powyższym zdaniem Starosty, inwestor nie dysponuje decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), dalej: u.u.i.ś., wymaganej dla przedmiotowej inwestycji, która nie wywołuje skutków prawnych wynikających z jej rozstrzygnięcia od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny. Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka A., wskazując, iż nie zgadza się z tezą organu I instancji, ponieważ decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nie posiada przymiotu wykonalności, czyli decyzja ta nie może być wykonana w drodze egzekucji, a stanowi jedynie podstawę do prowadzenia innych postępowań. Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia ... 2013 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. II SA/Po 1/13. Na skutek zażalenia inwestora, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia ... 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że kwestia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinna być ostatecznie rozstrzygnięta w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś.), a organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnienia okoliczność funkcjonowania w obrocie prawnym (bądź nie) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji oraz wydać stosowne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Główny Inspektor stwierdził, że wydanie merytorycznej decyzji jest w niniejszej sprawie możliwe i nie jest uzależnione od uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 26 kwietnia 2013 r. II SA/Po 1/13. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda Wielkopolski na wstępie powołał przepis art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), dalej: p.b. Następnie wskazał, że nieruchomość, na której inwestor zamierza zrealizować planowane przedsięwzięcie objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu wsi B. , zatwierdzonym uchwałą nr ... Rady Gminy C. z dnia ... 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 132 z dnia 19.08.2004 r., poz. 275) oznaczona na rysunku planu jako tereny działalności gospodarczej "10AG" oraz tereny zieleni izolacyjnej "8ZI". Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja Wójta Gminy C. z dnia ... 2012 r. określająca środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowej inwestycji została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 26 kwietnia 2013 r. II SA/Po 1/13, przy czym Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Jednocześnie organ II instancji dostrzegł, że wyrok ów został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu administracyjnego i w związku z tym nie jest prawomocny. Wojewoda stwierdził, że na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w razie uwzględnienia skargi sąd wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Zdaniem Wojewody w przypadku stosowania tego przepisu w razie uwzględnienia skargi chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, co oznacza, że decyzja nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny. Zawarty w art. 152 p.p.s.a. zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane" należy traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". Ze względu bowiem na ratio legis tego przepisu orzeczenie nieprawomocnym wyrokiem sądu I instancji, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, nie daje podstaw do egzekwowania obowiązku, którego ona dotyczy i oznacza, że wykonanie tego obowiązku podlega wstrzymaniu. Ponadto Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Dlatego, zdaniem organu odwoławczego organy architektoniczno-budowlane nie mają w rozpoznawanej sprawie podstaw prawnych do zainicjowania "wykonalności" zaskarżonej i ponadto uchylonej (póki co nieprawomocnie) przez WSA w P. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stąd Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, iż należało odmówić inwestorowi zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. A. sp. j. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego. Skarżąca spółka zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 152 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 35 ust. 1 i 3 p.b. poprzez ich niezastosowanie. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi podniesiono, że art. 152 p.p.s.a. odnosi się do decyzji, które mają przymiot wykonalności. Tymczasem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia takiego przymiotu nie posiada, czyli nie może być wykonana w drodze egzekucji, a stanowi jedynie podstawę do prowadzenia innych postępowań. Skarżąca wskazała, że przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy, zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Zdaniem skarżącego decyzja środowiskowa nie nadaje się do wykonania, ani nie wymaga wykonania, gdyż wskutek jej wydania nie powstają żadne obowiązki w stosunku do podmiotów niebędących organami administracji, które mogłyby być wykonane lub których wykonania można byłoby dochodzić w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżąca spółka wskazała też, że od wyroku WSA w P. z dnia 26 kwietnia 2013 r. II SA/Po 1/13 złożona została skarga kasacyjna i wyrok w związku z tym jest nieprawomocny i nie wywołuje skutków prawnych. Ponadto skarżąca podniosła, iż ani organ I ani II instancji nie wydały postanowienia z art. 35 ust.3 Prawa budowlanego wzywającego inwestora do przedłożenia decyzji środowiskowej. Tym samym brak jest podstaw do wydania decyzji odmawiającej uzgodnienia projektu budowlanego. W odpowiedzi Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 19 listopada 2014 r. uczestnik postępowania B. sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi, popierając stanowisko organu odwoławczego. Nadto wskazała, że zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W treści zaś postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ... 2014 r. wskazano, że kwestia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinna być ostatecznie rozstrzygnięta w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Powołanym przez skarżącą wyrokiem WSA w P. uchylił zaś decyzję środowiskową dla przedmiotowej inwestycji, a na skutek skargi kasacyjnej A. sp. j. sprawa jest w toku. Dlatego uznać należało, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna, albowiem wydane w niniejszej sprawie decyzje organów architektoniczno-budowlanych są zgodne z prawem. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z dnia ... 2013 r. odmawiającej spółce A. sp. j. zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę parkingów, placów technologicznych, zbiornika bezodpływowego na ścieki technologiczne, zbiornika retencyjnego, płyty pod myjnię samochodową zlokalizowanych w B. przy ul. P. na działce nr ... gm. C.. Organy orzekające uznały zgodnie, że inwestor w dacie wydania decyzji I i II instancji nie legitymował się wymaganą dla tej inwestycji decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Powołały się przy tym na przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego oraz przepis art. 152 p.p.s.a., wskazując, że wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r. II SA/Po 1/13 tutejszy Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... 2012 r. Nr ... w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia i jednocześnie określił, że decyzja ta nie może być wykonana. W ocenie organów oznacza to w świetle art. 152 p.p.s.a., że Sąd zawiesił moc (skutek prawny) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Tym samym inwestor nie mógł wylegitymować się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i tym samym nie spełniał wymogów, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko organów orzekających. Stwierdzić należy, iż osią sporu w niniejszej sprawie jest kwestia wykładni przepisu art. 152 p.p.s.a., który stanowi, że w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Zważyć należy, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W okolicznościach niniejszej sprawy organy architektoniczno-budowlane ustaliły prawidłowo, że dla przedmiotowej inwestycji została wydana przez Wójta Gminy C. decyzja z dnia ... 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, która to została utrzymana w mocy przez decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... 2012 r. Przy czym wspomniana decyzja organu odwoławczego została uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 26 kwietnia 2013 r. II SA/Po 1/13, a Sąd określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu, co oznacza, że w dniu rozstrzygania przez organy orzekające w niniejszej sprawie zawieszona byłą moc obowiązywania decyzji środowiskowej, która była wymagana dla wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Wskazać należy, iż strona skarżąca zarzuciła organom orzekającym, jakoby dokonały błędnej wykładni art. 152 p.p.s.a. w zakresie skutków orzeczenia o wykonalności zaskarżonej decyzji. Sąd pragnie przypomnieć, że strona skarżąca podniosła, iż przepis art. 152 p.p.s.a. odnosi się do decyzji, które mają przymiot wykonalności, gdy tymczasem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia takiego przymiotu nie posiada, gdyż nie może być wykonana w drodze egzekucji. W rezultacie – zdaniem skarżących – wyrok Sądu z dnia 26 kwietnia 2013 r. II SA/Po 1/13 jako nieprawomocny nie wywołuje skutków prawnych. W ocenie Sądu nie sposób podzielić twierdzeń skarżącej spółki. Po pierwsze abstrahując od argumentacji strony skarżącej o możności wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia należy stwierdzić, że we wspomnianym wyroku tutejszy Sąd zawarł w punkcie III sentencji rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonej decyzji, którego podstawę prawną stanowił przepis art. 152 p.p.s.a. Po wtóre Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko Naczelnego sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 lipca 2004 r. (sygn.. OSK 591/04, publ. ONSA WSA 2004, nr 2, poz. 32), zgodnie z którym w przypadku stosowania art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 k.p.a. Stwierdzenie przez sąd, że decyzja nie podlega wykonaniu oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo, że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny. Sąd podziela również pogląd Z. Kmieciaka wyrażony w glosie do powołanego wyżej wyroku, zgodnie z którym rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 152 p.p.s.a. stanowi obligatoryjny element każdego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego skargę (OSP 2005, z. 4, poz. 50, s. 207, również: LExPolonica nr 370388). Autor glosy wyjaśnia, że zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane" użyty w tym przepisie, należy traktować jako synonim określenia :czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". Zatem to, czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi przepis art. 152 p.p.s.a. (tak również: A. Kabat w" Komentarz do art. 152 p.p.s.a., źródło: Lex Omega). Innymi słowy uchylenie decyzji objętej skargą i orzeczenie o wstrzymaniu jej wykonania nieprawomocnym wyrokiem sądu pierwszej instancji oznacza, że decyzja taka istnieje nadal w obrocie prawnym jednakże nie wywołuje już skutków prawnych, tak procesowych jak i materialnych. Stan taki trwa do momentu uprawomocnienia się orzeczenia sądu pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2014 r., I SA/Ol 841/13, Lex nr 1423907). Zasadniczy sens art. 152 p.p.s.a jest bowiem taki, że celem wstrzymania wykonania aktu w razie uwzględnienia skargi jest ukształtowanie stosunków prawnych na okres, w którym wyrok nie jest prawomocny (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 lutego 2013 r., I SA/Łd 986/12, Lex nr 1311132). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż prawidłowo organy orzekające przyjęły, że skoro w wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn.. akt II SA/Po 1/13 tutejszy Sąd określił na podstawie art. 152 p.p.s.a., że zaskarżona (ostateczna) decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia nie podlega wykonaniu, to nie można było uznać, by inwestor w dacie wydania decyzji w niniejszej sprawie legitymował się wywołującą skutki prawne ostateczną decyzją w tym przedmiocie, a tym samym by spełniał warunki, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Rozstrzygając w przedmiocie pozwolenia na budowę organy trafnie wzięły pod uwagę, że wydana dla przedmiotowej inwestycji decyzja środowiskowa ma zawieszoną moc (innymi słowy nie wywołuje skutków prawnych tak procesowych, jak i materialnych), do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej na wyrok tutejszego Sądu z dnia 26 kwietnia 2013 r. II SA/Po 1/13. Dopiero w dacie wydania prawomocnego orzeczenia przez sąd drugiej instancji orzeczenie wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. utraci swą moc. Reasumując, w ocenie Sądu decyzje organów obu instancji zostały wydane zgodnie z prawem i dlatego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.