II SA/Po 679/24

Dnia 13 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 marca 2025 roku sprawy ze skargi P. K. i T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 27 czerwca 2024 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 28 marca 2024 r., nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego wolnostojącego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb S., gm. K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że pismem z dnia 30 stycznia 2024 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy K. zawiadomił o wszczęciu na wniosek G. R. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego wolnostojącego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb S., gm. K.. Następnie postanowieniem z dnia 28 marca 2024 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy K. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Przesłanką zawieszenia postępowania było podjęcie przez Radę Miasta i Gminy K. uchwały z dnia 27 marca 2024 r., nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsi S., w rejonie ulic: [...], [...], [...] i [...], gmina K.. Działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na obszarze objętym przedmiotową uchwałą Rady Miasta i Gminy K.. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła G. R.. Rozpoznając wniesione zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że podstawą zawieszenia postępowania był przepis art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130; zwana dalej: "ustawa" albo "u.p.z.p."). Zgodnie z tym przepisem, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Zdaniem Kolegium z treści art. 62 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że zawieszenie postępowania pozostawione zostało uznaniu organu, jednak powyższe nie oznacza, że jest ono dowolne czy swobodne. Fakultatywne zawieszenie postępowania nie powinno być bowiem pozostawione całkowitej, nieograniczonej swobodzie organu I instancji. Stanowisko organu o zawieszeniu postępowania musi być zasadne i słuszne, zatem w uzasadnieniu postanowienia zawieszającego typowanie powinny być wskazane przyczyny, które stanowią motywy wydania takiego rozstrzygnięcia umożliwiające ocenę orzeczenia zarówno przez stronę postępowania, jak i przez organ odwoławczy rozpatrujący ewentualne zażalenie. W przedmiotowej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, iż teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na obszarze objętym uchwałą Rady Miasta i Gminy K. z dnia 27 marca 2024 r., nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsi S., w rejonie ulic: [...], [...], [...] i [...], gmina K.. Organ I instancji nie uprawdopodobnił jednakże, iż prace planistyczne zostaną zakończone przed upływem terminu zawieszenia postępowania. Organ I instancji nie wykazał, że uchwalenie planu nastąpi w terminie przed upływem maksymalnego okresu zawieszenia wynikającego z przytoczonego powyżej art. 62 ust. 1 u.p.z.p., tj. 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Tym bardziej, że zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane w dniu 28 marca 2024 r., czyli 1 dzień po podjęciu uchwały Rady Miasta i Gminy K. z 27 marca 2024 r. Przypuszczać należy więc, że prace nad planem miejscowym znajdują się dopiero na początkowym etapie. Kolegium zauważyło także, że organ I instancji nie wykazał sprzeczności pomiędzy planowaną inwestycją a założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki. Nie wiadomo, czy został już opracowany projekt planu. Tymczasem, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jeżeli, znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Skargę na powyższe rozstrzygniecie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. K. oraz T. K. reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzuty naruszenia: art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024, poz. 572, dalej jako: "K.p.a.") poprzez zaniechanie doręczenia pełnomocnikowi skarżących zażalenia G. R. a w konsekwencji uniemożliwienia złożenia odpowiedzi na zażalenie, co skutkowało niemożnością przedstawienia argumentacji przesądzającej o zasadności utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia; art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i jego dowolnej ocenie, wyrażające się w błędnym uznaniu, że organ I instancji musi wykazać istnienie sprzeczności pomiędzy planowaną inwestycją a założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...], obręb S., gm. K.; art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, sprowadzającą się do błędnego uznania, że organ I instancji musi uprawdopodobnić, że prace planistyczne zostaną zakończone przed upływem terminu zawieszenia postępowania oraz, że organ ten musi wykazać, że uchwalenie planu nastąpi przed upływem maksymalnego okresu zawieszenia wynikającego z tego przepisu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2). Wskazaną kompetencję organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do zawieszenia prowadzonego postępowania, należy łączyć z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem miejscowy plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia, i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Sąd podziela stanowisko, że korzystając z uprawnień, o jakich mowa w art. 62 ust. 1 ustawy, należy mieć na względzie stan zaawansowania prac planistycznych mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli bowiem, znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu - to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08 czerwca 2017 r.; sygn. akt II OSK 2685/15, Baza NSA). Inaczej jednak oceniać należy przypadek, gdy prace nad planem miejscowym znajdują się dopiero w początkowym stadium. W takiej sytuacji, znając sekwencję koniecznych w tej procedurze czynności i ich czasochłonność, nie istnieją argumenty przemawiające za odraczaniem w czasie uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, niezbędnej w procesie inwestycyjnym. Konsekwentnie rozważenie przez organ administracji wstrzymania toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne i celowe, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień tej decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, jak również gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. W przeciwnym razie, skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Granicę tego uznania wyznacza tak dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego z jednej strony oraz ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela (w tym inwestora), gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym. Jak zasadnie wykazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na obszarze objętym uchwałą Rady Miasta i Gminy K. z dnia 27 marca 2024 r., nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsi S., w rejonie ulic: [...], [...], [...] i [...], gmina K.. Organ I instancji wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w dniu 28 marca 2024 r., czyli 1 dzień po podjęciu uchwały Rady Miasta i Gminy K. z 27 marca 2024 r., co przesądza, że prace nad planem miejscowym znajdują się dopiero na początkowym etapie. Równocześnie wydając zaskarżone postanowienie Burmistrz Miasta i Gminy K. nie uprawdopodobnił, aby prace planistyczne mogły zostać zakończone przed upływem terminu zawieszenia postępowania, jak również nie wykazał sprzeczności pomiędzy planowaną inwestycją a założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki. Nie wyjaśniono tym samy, czy faktycznie spełnione zostały przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy. Nie znając bowiem stanu zaawansowania procedury planistycznej, nie można ocenić, czy istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przechodząc do oceny zarzutu związanego z zaniechaniem doręczenia pełnomocnikowi skarżących zażalenia G. R., co w jego ocenie skutkowało niemożnością przedstawienia argumentacji przesądzającej o zasadności utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia, Sąd zauważa, że naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem postanowienia, jedynie w sytuacji, gdy naruszenie powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie naruszenie powyższe nie miału wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia, co oznacza, że zarzut powyższy uznać należało za bezzasadny. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.