II SA/Po 68/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi S. B. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić solidarnie spadkobiercom skarżącego uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]- (słownie: trzysta) złotych. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak Pismem z dnia 21 grudnia 2017 r. S. B. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] 2017 r., nr [...], w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy z dnia 28 lutego 2013 r. nr [...], dotyczącej regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O.. Skarżący wniósł o zmianę treści §7 ust.1 pkt b załącznika uchwały Rady Gminy z dnia [...] 2013 r. nr [...] poprzez nadanie mu następującego brzmienia: "pojemniki na odpady o pojemności od 80 litrów do 1100 litrów". Skarżący wskazał, iż w dniu [...] 2017 roku radni biorący udział w XXXIV Sesji Rady Gminy pozytywnie zaopiniowali propozycję zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O., umożliwiające mieszkańcom stosowanie przy gromadzeniu odpadów komunalnych pojemników także o mniejszej pojemności, niż dotychczas stosowane. Projekt zmiany regulaminu pozytywnie zaopiniował Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S., który zastrzegł, iż minimalna pojemność pojemnika przeznaczonego do zbierania na terenie nieruchomości niesegregowanych odpadów komunalnych (zmieszanych) powinna wynosić tak jak dotychczas co najmniej jeden pojemnik 120 litrów na każdą nieruchomość nie określając pojemności ewentualnych następnych pojemników. W dniu [...] 2017 roku Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] 2013 roku dotyczącej regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy O.. W uchwale tej, mimo wcześniejszej pozytywnej opinii podjętej przez radnych na XXXIV Sesji oraz pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., całkowicie pominięto możliwość stosowania przez mieszkańców także pojemników o mniejszej pojemności niż 120 litrów. Rada Gminy nigdy nie przedstawiła logicznego uzasadnienia dlaczego wyklucza możliwość użytkowania przez mieszkańców pojemników o pojemności mniejszej niż 120 litrów, mimo, iż z art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika upoważnienie, a zarazem obowiązek dla rady gminy, do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz warunków rozmieszczenia i utrzymania tych pojemników. Przy ustalaniu minimalnej pojemności pojemników powinno uwzględnić się dwa kryteria: średnią ilość wytwarzanych odpadów w gospodarstwie domowym oraz liczbę osób korzystających z tych pojemników. Takie uwzględnienie polega na rozeznaniu średniej ilości odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych przez określoną ilość osób. Na podstawie dokonanego rozeznania rada gminy określa w regulaminie rodzaj i minimalną wielkość pojemników przeznaczonych na odpady, dokonane to powinno być przed podjęciem uchwały, a uchwała powinna być wynikiem ustaleń dokonanych w tym zakresie. Uchwała Rady Gminy w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie O., poprzez wyeliminowanie pojemników o pojemności mniejszej niż 120 I, niepotrzebnie naraża mieszkańców na dodatkowe koszty. Powyższe wyczerpuje art.101 ust.1ustawy o samorządzie gminnym Odpowiadając na skargę Wójt Gminy O. wniósł o jej oddalenie wskazując i skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego jak też naruszenia przepisów prawa materialnego. Organ stwierdził także, iż żądana przez skarżącego zmiana § 7 ust. 1 lit. b załącznika do uchwały Ne [...] Rady Gminy z dnia [...] 2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. powodowałaby sprzeczność z zapisami zawartymi w § 7 ust. 2 załącznika do ww. uchwały. Ponadto organ nie zgodził się ze stanowiskiem, iż opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia 13 października 2017 r. opiniuje pozytywnie zmniejszenie minimalnej pojemności pojemników do zbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na terenie nieruchomości dla budynków mieszkalnych ze 120 litrów do 80 litrów. Zaznaczono, iż zarzuty skarżącego co do wyboru rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, nie znajdują uzasadnienia i są bezprzedmiotowe w sytuacji gdy Rada Gminy w zaskarżonej uchwale z dnia 25 października 2017 r. nie dokonywała zmiany w zakresie wyboru rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. W piśmie procesowym z 27 lutego 2018 r. S. B. podniósł, iż posiada interes prawny jako mieszkaniec gminy oraz radny mający obowiązek troszczyć się o dobro całej wspólnoty samorządowej. Nadto stwierdził, iż precyzyjnie wskazał normy prawa materialnego, które zostały naruszone z rażącym pokrzywdzeniem interesu prywatnego i publicznego. Skarżący podniósł, iż arbitralne wyeliminowanie możliwości używania pojemników mniejszych, niż 120 litrów, naraża go oraz innych mieszkańców na zbędne koszty i wręcz marnotrawienie środków. Postanowieniem z 10 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie z uwagi na śmierć skarżącego w dniu 23 kwietnia 2018 r. Z uwagi na ustalenie następców prawnych zmarłego, Sąd postanowieniem z 14 czerwca 2018 r. podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Na wstępie wskazać należy, że w pierwszej kolejności Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., zwanej dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że ze względu na materię podlegającą regulacji, uchwały rady gminy w sprawie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stanowią akty prawa miejscowego, są więc objęte kontrolą sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Powyższe ustalenia pozwalają na przystąpienie do badania skargi w aspekcie oceny legitymacji skarżącego do jej wniesienia. W związku z tym stwierdzić trzeba, że kwestionowanie uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm. – dalej w skrócie "u.s.g.") przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny. "Musi to być interes o charakterze osobistym, czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu" (por. wyrok NSA z 23 maja 2002 r., IV SA 1486/01, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: CBOSA). W przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g. interes prawny skarżącego musi zostać ponadto (dodatkowo) naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por. wyroki NSA z 4 września 2001 r., II SA 1410/01 oraz z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, CBOSA). Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (tak: M. Bogusz "Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym", PiP 1994 z. 12, s. 64 oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z 3 września 1998 r., III RN 52/98, OSNP 1999 nr 9, poz. 296). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, stąd też interes ten musi być bezpośredni i realny, a nie przyszły i przypuszczalny, w tym znaczeniu, że można go skutecznie wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Składając skargę, skarżący zobowiązany jest wskazać na konkretną normę prawną, z którą łączy swój interes prawny. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1uU.s.g., jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego, a naruszenie tego interesu następuje wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, iż jakkolwiek zaskarżona uchwała z dnia 25 października 2017 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy z dnia [...] 2013 r., nr [...], dotyczącej regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O., może dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który w chwili jej wniesienia był mieszkańcem gminy O., a to z uwagi na nałożenie na właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy obowiązku stosowania się do ustalonych zasad gromadzenia odpadów, to jednakże skarżący nie wykazał w jaki sposób zaskarżona uchwała narusza jego indywidualny interes prawny. Zauważyć należy, iż skarżący nie zakwestionował jakichkolwiek zapisów skarżonej uchwały, którą zmieniono część zapisów regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie O., uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] 2013 r. nr [...] Uwagi i zastrzeżenia S. B. dotyczą braku (zaniechania) objęcia uchwalonymi zmianami, zapisów obowiązującego już od 2013 r. regulaminu, w zakresie minimalnej pojemności na odpady. Skarżący dowodził bowiem brak racjonalnych przesłanek do ustalenia minimalnej pojemności zbiorników na odpady w wielkości 120 litrów. Przedstawione argumenty nie mogą jednak stanowić podstawy do stwierdzenia naruszenia interesu prawnego na gruncie zaskarżonej uchwały, tj. uchwały z [...] 2017 r. Zaskarżona uchwała nie zmienia (nie dotyczy), w żaden sposób nałożonych na skarżącego już wcześniej – tj. uchwałą z dnia [...] 2013 r., obowiązków w zakresie zapewnienia pojemnika na odpady o konkretnej pojemności. Samo sprzeciwianie się przyjętym w uchwale rozwiązaniom, które nie są zgodne z oczekiwaniami właściciela nieruchomości, nie wystarczy do uznania, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Jak już wyżej wskazano, istnienie związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, musi być aktualne, rzeczywiste, a nie tylko hipotetyczne; już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Dodać jeszcze należy, że w orzecznictwie precyzuje się, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. nie odnosi się do stanów faktycznych, gdyż ustawodawca nie wskazuje, aby naruszenie interesu prawnego miało następować w wyniku stosowania uchwały. Przeciwnie - naruszenie interesu prawnego ma być związane z samym istnieniem uchwały, nie zaś z jej stosowaniem. W przepisie tym nie ma wyrazów "stosowanie uchwały", jest mowa tylko o uchwale (por. wyrok NSA z 18 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1806/12, oraz powołana tam glosa do wyroku NSA z 28 czerwca 2005 r., OSK 1733/04, Samorząd Terytorialny 2010 r., nr 10, s. 71). Zarzuty i argumentacja skarżącego dotyczą de facto treści uchwały z [...] 2013 r. nr [...], która nie jest przedmiotem skargi, a nie uchwały zmieniającej, która nie zmieniła dotychczasowych zasad dotyczących minimalnej i maksymalnej pojemności pojemników na odpady określonych w § 7 ust. 1 lit. b – regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. . W tej sytuacji stwierdzić należy, iż skarżący nie wykazał aby postanowienia uchwały Rady Gminy z dnia 25 października 2017 r. nr [...] naruszały jego interes prawny. Z tych też przyczyn jego skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak