II SA/Po 683/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi spółki akcyjnej na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia lipca 2016r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia lutego 2016 roku Starosta na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015 r., poz. 1774 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r., poz. 23) zobowiązał Marię: do udostępnienia części nieruchomości, oznaczonych numerem działki 229/1 oraz numerem działki 230/2 na rzecz S.A. w celu wykonania niezbędnych prac związanych z wymianą przewodów i słupów linii elektroenergetycznej nn.; udostępnieniu podlegają części działek nr 229/1 i 230/2 o pow. około 0,0650 ha, zgodnie z linią określającą teren niezbędny do zajęcia nieruchomości w celu wykonania prac związanych z wymianą przewodów i słupów, wykreśloną na mapie, która stanowiła załącznik nr 1 do tejże decyzji – na okres 1 tygodnia w terminie 6 miesięcy; zobowiązał S.A. do przywrócenia nieruchomości do stanów poprzednich, niezwłocznie po wykonaniu niezbędnych prac związanych z wymianą przewodów i słupów linii elektroenergetycznej nn., a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, wnioskodawca miał zapłacić odszkodowanie, które miało być powiększone o obniżoną wartość nieruchomości, gdyby taka nastąpiła; odszkodowanie za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe na skutek czynności, związanych z wymianą przewodów i słupów linii elektroenergetycznej nn. przysługiwało w wysokości uzgodnionej między właścicielami a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomości, jednakże w braku takiego uzgodnienia w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, Starosta jest zobligowany do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania; obowiązek udostępnienia wyżej wymienionych nieruchomości, tj. części działki nr 229/1 oraz części działki 230/2 podlega egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pełnomocnik S.A. wniósł o zobowiązanie właścicielki do udostępnienia części nieruchomości oznaczonych numerem działki 229/1oraz numerem działki 230/2 (dalej: nieruchomości) w celu wykonania niezbędnych prac związanych z wymianą przewodów słupów linii energetycznej nn. Pismem z dnia grudnia 2015 r. skarżący zwrócił się do właścicielki przedmiotowych nieruchomości z prośbą o podpisanie "Oświadczenia woli o udostępnieniu nieruchomości pod projektowanymi urządzeniami". Pismem z dnia grudnia 2015 r. ponownie zwrócił się do właścicielki przedmiotowych nieruchomości z prośbą o podpisanie "Oświadczenia woli o udostępnieniu nieruchomości pod projektowanymi urządzeniami". Maria pismem z dnia grudnia 2015 r.: wskazała, że rozmowy w zakresie udostępnienia nieruchomości pod inwestycję mogły być kontynuowane po rozstrzygnięciu apelacji przez Sąd Okręgowv w Kaliszu; nie wyraziła zgody na podpisanie "Oświadczenia woli o udostępnieniu nieruchomości pod projektowanymi urządzeniami" prosząc o wycenę wynagrodzenia za służebność przesyłu; wskazała, że działki nie będą mogły być wykorzystywane na cele budowlane po realizacji prac budowlanych. Maria w piśmie z dnia grudnia 2015 r. podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia grudnia 2015 r. oraz wskazała, że brak jest podstaw do wydania przez Starostę decyzji w trybie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ jej zdaniem "Modernizacja sieci elektroenergetycznej w miejscowości" nie jest konserwacją, remontem lub usuwaniem awarii. Skarżący pismem z dnia grudnia 2015 r. m.in. wyjaśnił, iż prace budowlane na przedmiotowych działkach mają dotyczyć jedynie wymiany przewodów i słupów oraz wskazał, że postępowanie o zasiedzenie nie przesądza o możliwości wykonywania prac konserwacyjnych, remontowych czy usuwania awarii na istniejącej linii elektroenergetycznej oraz wyjaśnił, że "Modernizacja sieci elektroenergetycznej" obejmuje szerszy zakres prac, natomiast w stosunku do przedmiotowych działek dotyczy jedynie remontu fragmentu istniejącej linii elektroenergetycznej nn. Organ stwierdził, że Maria nie wyraziła zgody na wejście na przedmiotowe działki w celu wymiany przewodów i słupów linii elektroenergetycznej nn. Zdaniem Starosty wymiana przewodów i słupów istniejącej linii napowietrznej jest czynnością związaną z remontem. Nie zmieni się rodzaj linii (nadal będzie to linia niskiego napięcia), nie zmienią się również strefy ochronne linii elektroenergetycznej na przedmiotowych działkach, a zdaniem Starosty strefy te z całą pewnością nie ulegną zwiększeniu. Nadto w ocenie organu remontem jest wykonywanie takich prac budowlanych, które zmierzają do odtworzenia stanu pierwotnego danego urządzenia. Natomiast usunięcie awarii jest takim rodzajem prac budowlanych, które zmierzają do wyeliminowania stanu nieprawidłowego działania danego urządzenia. Usunięcie awarii może polegać na remoncie urządzenia. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Maria (dalej: uczestnik postępowania) i pismem z dnia marca 2016 roku wniosła do Wojewody Wielkopolskiego odwołanie od decyzji Starosty z dnia lutego 2016 roku żądając uchylenia decyzji w całości i oddalenia wniosku skarżącej o zobowiązanie Marii do udostępnienia na rzecz wnioskodawcy części przedmiotowych nieruchomości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), poprzez wadliwe przyjęcie, że planowane przez wnioskodawcę prace związane z wymianą przewodów i słupów linii elektroenergetycznej nn., stanowią remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazała, że remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie (zdemontowanie starych słupów, postawienie nowych słupów o zmienionych parametrach fizycznych z jednoczesną wymianą przewodów o innych właściwościach fizycznych i technicznych) polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. Istota remontu polega bowiem na odtworzeniu stanu pierwotnego, co nie będzie miało miejsca, gdyż w ramach planowanych prac powstanie nowa substancja w obrębie istniejącego na przedmiotowym odcinku obiektu budowlanego, o zmienionych parametrach w stosunku do stanu pierwotnego. Zdaniem uczestnika postępowania stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie odpowiada dyspozycji art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia lipca 2016 roku na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. 2016 r., poz. 23 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie wynika, jakimi parametrami użytkowymi i technicznymi charakteryzują się posadowione na gruncie słupy i przewody oraz nie ustalono w sposób jednoznaczny jakie przewody i słupy wnioskodawca planuje postawić na gruncie. Obecnie na nieruchomościach znajdują się słupy drewniane, które mają zostać zastąpione przez betonowe, a zamiast przewodów gołych ma powstać jeden przewód izolowany. Jednak tak ogólne ustalenia nie pozwalają ocenić, czy parametry użytkowe i techniczne linii ulegną zmianie. W związku z tym, dopiero po dokonaniu porównania parametrów technicznych i użytkowych słupów i przewodów istniejących na gruncie z parametrami urządzeń projektowanych, będzie możliwa kwalifikacja prac będących przedmiotem niniejszego postępowania. Obowiązkiem organu I instancji jest ocena, jaki charakter prac będzie wykonany na danej nieruchomości, czy będzie to remont czy też przebudowa, od tego bowiem zależy zastosowanie art. 124b u.g.n. Pismem datowanym dnia 22 sierpnia 2016 roku skarżący wniósł do tutejszego Sądu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. o uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia lipca 2016 roku zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie prawa procesowego przez naruszenie art. 138 § 2 kpa – poprzez jego zastosowanie pomimo braku przesłanek, tj. braku naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji; naruszenie prawa materialnego przez naruszenie art. 124 b ust. 1 u.g.n. w związku z art. 3 pkt 8 Pb poprzez błędną ich interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, poprzez uznanie, że wymiana słupów i przewodów elektrycznych stanowiących część linii elektroenergetycznej wyrobów budowlanych posiadających inne parametry niż wyroby budowlane stanowiące obecnie część tego obiektu liniowego, jednakże niepowodująca zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego jako całości nie stanowi remontu, o którym mowa w wyżej wymienionych przepisach prawa. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia lipca 2016 roku uchylająca decyzję Starosty z dnia lutego 2016 roku w przedmiocie zobowiązania uczestnika postępowania do udostępnienia wskazanych wyżej nieruchomości na rzecz skarżącego w celu wykonania niezbędnych prac związanych z wymianą przewodów i słupów linii elektroenergetycznej nn. Zgodnie z art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2015 r., poz.1774 ze zm., dalej: u.g.n.) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Ustęp 2 i 3 przepisu regulują, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, o których mowa w ust. 1, a obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy przy zachowaniu obowiązku podmiotu, na rzecz którego wydawana jest decyzja do przywrócenia nieruchomości do stanu sprzed prac remontowych. Jednakże nawet w przypadku dochowania powyższego obowiązku przez podmiot przeprowadzający prace remontowe zastosowanie znajdzie ust. 4, który mówi, że za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe na skutek czynności, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji, o której mowa w ust. 1, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Istotą niniejszych rozważań jest ustalenie czy przywołany wyżej przepis znajduje zastosowanie w sprawie. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 8 maja 2014 roku w sprawie II SA/Sz 1488/13, co tutejszy Sąd w pełni podziela i czyni własnym, elementy objęte hipotezą art. 124b u.g.n., warunkujące wraz z innymi przesłankami wydanie nakazu udostępnienia terenu, wymagają przeprowadzenia procesu wykładni co do używanych w nim pojęć, przy wykorzystaniu między innymi definicji legalnych z art. 3 p.b. Na gruncie niniejszej sprawy konieczność odniesienia się do wskazanego przepisu ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm., dalej P.b.) właściwie ogranicza się do ustalenia terminu remont. Na podstawie art. 3 pkt 8 P.b. przez pojęcie remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. A zatem dla dopuszczalności zastosowania art. 124b u. g. n. należy ustalić czy: uczestnik postępowania nie wyraził zgody na zawarte we wniosku skarżącej roboty budowlane, co w niniejszej sprawie ma miejsce, oraz czy przedmiotowe roboty budowlane prowadzą do przebudowy, czy też remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 P.b. Bezspornym jest, że uczestnik postępowania dwukrotnie odmawiał przystąpienia do próby rozwiązania sprawy poprzez inicjowane przez skarżącego rokowania i tym samym aktualna pozostaje pierwsza ze wskazanych przesłanek. Natomiast w kwestii ustalenia czy przedmiotowe roboty budowlane mają mieć charakter remontu czy też przebudowy zwrócić należy uwagę przede wszystkim na sentencję decyzji organu I instancji. Sformułowane przez Starostę zobowiązanie w punkcie 2. stanowi, że nieruchomość jest zajęta dla potrzeb robót budowlanych związanych z wymianą przewodów i słupów. W takim wypadku, nawet jeśli organ zamierzałby dokonać przebudowy elementów infrastruktury przesyłowej – co nie znajduje potwierdzenia w załączonej do akt sprawy korespondencji, nie zmienia to faktu, że decyzja Starosty uprawnia go tylko do działań podejmowanych celem wymiany przewodów i słupów. Nie ulega również wątpliwości, że właśnie to było intencją organu I instancji. Wynika to chociażby z punktu 5 pisma Starosty z dnia grudnia 2015 roku (akta organu I instancji) zobowiązującego skarżącą do sprecyzowania, czy wymiana linii i słupów elektroenergetycznych polegać będzie na remoncie czy przebudowie, a w szczególności, czy zmienią się strefy ochronne linii. Natomiast odnosząc się do samej istoty remontu zauważyć należy, że ustawodawca w art. 3 pkt 8 P.b. klasyfikuje remont również jako odtworzenie stanu pierwotnego poprzez użycie materiałów choćby odmiennych od tych, których użyto pierwotnie przy posadowieniu obiektów budowlanych. W ocenie Sądu podmiot dokonujący remontu – w obliczu zmian, jakie na przestrzeni kilkudziesięciu lat zrewolucjonizowały materiały używane do konstruowania sieci elektroenergetycznych – nie ma obowiązku stosować tego samego rodzaju materiałów, których użyto przy pierwotnym posadowieniu słupów. Nadto jeśli możliwym jest użycie takich rozwiązań, które zminimalizują potrzebę kolejnych prac remontowych czy konserwacyjnych – co nota bene jest także w interesie uczestnika postępowania – to niniejsza decyzja nie stoi na przeszkodzie by takie rozwiązania zastosować dopóki nie wkraczają one w zakres art. 3 pkt 7a P.b. W świetle tego przepisu przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, W tym miejscu Sąd również zwraca uwagę, że charakterystyczne parametry infrastruktury przesyłowej wciąż pozostaną bez zmian. Natomiast wzrost wartości remontowanych elementów sieci jest oczywistym skutkiem nie tylko przebudowy, ale także remontu czy usunięcia awarii i nie może stanowić kryterium dla oceny charakteru planowanych robót budowlanych powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Organ I instancji słusznie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i na jego podstawie wywiódł, że powyższe przesłanki dla zakwalifikowania rzeczonych robót budowlanych jako przebudowy nie mają miejsca. Za chybioną uznać należy argumentację organu odwoławczego jakoby organ I instancji nie uczynił zadość wymaganiom przepisów prawa w zakresie postępowania dowodowego. Nie tylko protokół z oględzin nieruchomości, ale i obszerna korespondencja mająca na celu rozpoznanie sprawy świadczą o rzetelnie realizowanych obowiązkach Starosty w tym zakresie. W tych warunkach nie było podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie wskazanego przepisu. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te , które zostały określone w art. 138 $ 2 k.p.a. to jest wtedy gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy , nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Takiej sytuacji w niniejszej sprawie nie było i nie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. . Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w punkcie I wyroku. Badając sprawę ponownie organ II instancji zobowiązany będzie rozpoznać sprawę uwzględniając ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu i zawarte w nim wskazania co do dalszego postępowania w oparciu o przepis art. 153 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Do kosztów postępowania zaliczono uiszczony przez Spółkę wpis w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 listopada 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 poz. 1804) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.