II SA/Po 684/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2015 r. sprawy ze skargi U.K. i P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia; oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] września 2010 r., postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...] z powołaniem na przepisy art. 119 i art.125 §4 i 5 ustawy z 17.06.1966 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2005 r. nr 229 poz.1954 ze zm.) nałożył na Państwa U. i P. K. grzywnę w wysokości [...] złotych, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie pobudowanego budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w R. gmina D., określił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości [...] zł., a także wezwał do wykonania w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...]z dnia [...] września 2010 r Z uzasadnienia decyzji wynika, że podstawę obowiązku określonego w tytule wykonawczym stanowi ostateczna i wykonalna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r., znak [...]. Podaniem z dnia 29 września 2010 r., Państwo U. i P. K. złożyli zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, lecz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. odmówił uznania uwzględnienia wniesionych zarzutów. Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego., a Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r., sygn. II SA/Po 93/10 oddalił skargę U. i P. K. Na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia U. i P. K. złożyli zażalenie, podnosząc, że organ zaskoczył ich wydanym postanowieniem - przez co została naruszona kodeksowa zasada pogłębiania przez organy administracji publicznej zaufania do obywateli oraz zasada wysłuchania stron. Odwołujący wskazali też, że organ w pierwszej kolejności powinien zbadać celowość środków egzekucyjnych i rozważyć te mniej uciążliwe albowiem ,, straszenie osób nie mających pieniędzy dotkliwymi karami jest nieuzasadnione i nadmierne" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].04.2014 r. na podstawie art. 138 §1 pkt.1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Ustalenia stanu faktycznego zawarte w uzasadnieniu są tożsame jak w ustaleniach organu pierwszej instancji. Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego wskazano, że organ egzekucyjny będąc zobligowany do badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, nie jest jednocześnie uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym). Oznacza to, że chociaż z jednej strony obowiązkiem tego organu jest zbadanie, czy dany obowiązek może być egzekwowany w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, czy tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony oraz czy zostało doręczone zobowiązanemu upomnienie (dopuszczalność egzekucji administracyjnej) (porównaj np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 lutego 2010 r., 1 SA/Ol 814/09, LEK nr 591548; tak też: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 kwietnia 2010 r., 1 SA/Go 152/10; LEK nr 617694), to z drugiej nie może on odnieść się do treści nałożonego obowiązku, czy też w ogóle do potrzeby jego egzekwowania (zasadność i wymagalność obowiązku objętego tytułem wykonawczym), gdyż "postępowanie egzekucyjne ma służyć (...) wyegzekwowaniu takiego obowiązku, a nie stanowić kolejną drogę prawną do jego weryfikacji" {wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 lutego 2010 r., jw.). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że postępowanie w sprawie legalności budynku gospodarczego zlokalizowanego w m. D. (dz. nr [...]) zostało już zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r. znak [...]., co oznacza , że konieczność rozbiórki przedmiotowego budynku została już ostatecznie przesądzona. Przystępując do badania w tym przypadku dopuszczalności egzekucji administracyjnej organ odwoławczy wskazał, że: 1) egzekwowany obowiązek rozbiórki budynku może być egzekwowany w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym (art. 2 § 1 pkt 10 w zw. z art. 3 § 1 tej ustawy), 2) pisemne upomnienie z dnia [...] czerwca 2003 r., zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego doręczone U. i P. K. 3) tytuł wykonawczy z dnia [...] września 2010 r. został prawidłowo wystawiony na K. U. i P. - co było przedmiotem oceny sądu administracyjnego. W tej sytuacji, wobec faktu, iż nałożony obowiązek pozostawał nadal niewykonany, obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - jako organu egzekucyjnego- było zastosowanie środka egzekucyjnego tj.: albo grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego. Natomiast ocenę prawidłowości zastosowania w tym przypadku grzywny w celu przymuszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy rozpocząć od przywołania zasady stosowania środków egzekucyjnych najmniej uciążliwych dla zobowiązanego (art. 7 § 2 in fme ustawy o postępowaniu egzekucyjnym). Otóż w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego - jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2010 r., II OSK 235/09; LEX nr 602159) - "organ egzekucyjny miał (...) do wyboru dwa środki egzekucyjne. Poza grzywną nałożoną w celu przymuszenia, mógł zastosować przewidziane w art. 127 ustawy wykonanie zastępcze. Środek ten polega na zleceniu innej osobie wykonania za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt. Ten drugi środek egzekucyjny jest bardziej dolegliwy, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej. Natomiast, zgodnie z art. 125 i 126 ustawy, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części". Zgodnie zaś z art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który mówi, że "w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu", natomiast zgodnie z art. 126 wyżej wskazanej ustawy stanowi, że "na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Na tle analizy relacji pomiędzy grzywną w celu przymuszenia i wykonaniem zastępczym, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w pełni podziela stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż w tym przypadku środkiem egzekucyjnym najmniej uciążliwym dla zobowiązanego jest grzywna w celu przymuszenia. Z kolei dla oceny poprawności ustalenia wysokości zastosowanej w tym przypadku grzywny w celu przymuszenia zasadnicze znaczenie ma treść nałożonego obowiązku. Jeśli bowiem bezsporne jest, że dotyczy on rozbiórki budynku gospodarczego, to sposób obliczenia wysokości nakładanej grzywny został jednoznacznie określony przez ustawodawcę w art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Przepis ten stanowi, że "wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi. w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i J/5 ceny 1 mi powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych " Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaakceptował stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że na potrzeby postępowania egzekucyjnego należy przyjąć taką powierzchnię budynku, jaka wynika z decyzji stanowiącej źródło obowiązku, a zatem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r. nakazującej rozbiórkę. Skoro więc powierzchnia zabudowy budynku objętego nakazem rozbiórki wynosi 105 m2 (7,00 m x 15,00 m), a cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2013 r. ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wynosi 4.228 zł (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20 lutego 2014 r.,) to - obliczając iloczyn powierzchni zabudowy budynku i 1/5 ceny ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego - prawidłowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyliczył wysokość zastosowanej grzywny w celu przymuszenia na kwotę [...] zł. Podsumowując organ odwoławczy podał, że skoro : 1) w niniejszym przypadku egzekucja obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r. znak [...] była dopuszczalna, 2) zastosowano środek egzekucyjny najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, 3) sposób obliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia został precyzyjnie określony przez ustawodawcę i 4) organ egzekucyjny prawidłowo obliczył wysokość tej grzywny, to zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest w pełni prawidłowe. Skargę do sądu na powyższe postanowienie złożyli U. i P. K. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa budowlanego wskazując na przepisy art. 31 ust.1 pkt.1 i art.93 ust.3 ustawy z 7 lipca 1994 r. , naruszenie art. 9 i 11 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 7 §2 i §3 ustawy z 11.6.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący nie zgadzają się z decyzją nakazująca rozbiórkę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentacje Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest niezasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nałożeniu na P. i U. K. grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...]- zł z powodu uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce obiektu gospodarczego, usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości D., wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] .2002 r. W rozumieniu art. 7 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.) - przywoływanej dalej w skrócie jako "u.p.e.a.", organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Po myśli art. 121 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4 (§ 1).,który stanowi, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (§ 5). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 - pkt 1; postanowienie o nałożeniu grzywny - pkt 2 (art. 122 § 1 u.p.e.a.). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych - pkt 1; wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze - pkt 2 (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 u.p.e.a.).W tym miejscu należy wyjaśnić, że zarzuty skarżących w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego zostały prawomocnie oddalone w wyroku tutejszego sądu z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Po 93/11. Nałożone grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonym w niniejszej ustawie (art. 124 § 1 u.p.e.a.). W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (art. 125 § 2 u.p.e.a.). Na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia (art. 126 u.p.e.a.). Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że celem postępowania egzekucyjnego jest niewątpliwie doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Stosowanie egzekucji administracyjnej ma miejsce wówczas, gdy nałożono na zobowiązanego określone obowiązki, a zobowiązany tych obowiązków nie wykonuje dobrowolnie. Organ egzekucyjny obciąża obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Powszechnie akceptowany jest w orzecznictwie pogląd, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1642/06 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. W przypadku grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego wysokość grzywny jest ściśle uregulowana przepisami i organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy przedstawiły sposób wyliczenia nałożonej grzywny . W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporna jest fakt, że Zobowiązani do chwili obecnej nie wykonali rozbiórki samowolnie wzniesionego budynku gospodarczego, który to nakaz rozbiórki został orzeczony w dniu [...].6.2002 r. Wobec takiej bezczynności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie wszczął postępowanie egzekucyjne i sprawdzał na terenie przedmiotowej nieruchomości, czy skarżący wykonał ciążący na nim obowiązek rozbiórki, wystosował upomnienie, wystawił tytuł wykonawczy i w rezultacie podjął kontrolowane obecnie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania nałożonego nań obowiązku. Zarzuty skarżącego o naruszeniu przepisów prawa budowlanego nie mogą odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku, ponieważ w toku postępowania egzekucyjnego organy nie stosują przepisów prawa budowlanego a więc nie mogły tych przepisów naruszyć, nie oceniają też zasadności czy prawidłowości samej decyzji rozbiórkowej. Prawidłowo w uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podkreślił, że decyzja PINB z [...].06.2002 r. jest ostateczna i konieczność przeprowadzenia rozbiórki budynku jest przesądzone. Nie trafny jest zarzut skargi o naruszeniu przepisu art. 7 §2 i 3 u.o.p.e Zgodnie z art. 7 § 1 Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, a zgodnie z § 2. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. § 3 art.7 stanowi, że stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Z uwagi na okoliczność, że u.p.e.a. nie określa wprost kolejności stosowania grzywny i wykonania zastępczego, wzajemną relację między tymi środkami oraz zakres obowiązywania w procedurze egzekwowania obowiązku rozbiórki zasad sformułowanych w art. 7 § 2 u.p.e.a., należy oceniać na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. Uzasadnienie organu co do przesłanek zastosowania grzywny w celu przymuszenia jest przekonywające i w pełni uzasadnia prawidłowość zastosowania tego środka. Reasumując skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a wydane w sprawie postanowienie odpowiada prawu i zostało wydane w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania. W tym stanie rzeczy sąd nie stwierdziwszy jakichkolwiek podstaw do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.