II SA/Po 686/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska /spr/ Sędzia WSA Małgorzata Górecka Protokolant st. sekr.sąd. Henryka Pawlak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 listopada 2005 r. sprawy ze skargi P.S. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia 25 kwietnia 2005r. Nr XXVI/279/2005 w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwala nie może być wykonana, III. zasądza od Rady Miejskiej w M. na rzecz skarżącego kwotę 300,-zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ M.Górecka /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska Uchwałą z dnia 25 kwietnia 2005 r. Nr XXVI/279/2005 Rada Miejska w M. na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 85 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) odrzuciła w całości zarzut P. S. wniesiony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. dla terenów komunikacji - obszar [...]. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że prace nad planem rozpoczęto po podjęciu przez Radę Miejską uchwały z dnia 25 lutego 2002 r. skorygowaną uchwałą z dnia 5 lipca 2002 r. w sprawie przeznaczenia terenów na potrzeby komunikacji. W dniach od [...] czerwca 2003 r. do [...] lipca 2003 r. wyłożono w Urzędzie Miasta i Gminy w M. projekt planu wraz z prognozą oddziaływania planu na środowisko. W terminie ustawowym P. S. wniósł zarzut do projektu planu. Zakwestionował ustalenia dotyczące celowość rozwiązania polegającego na poszerzeniu i pokryciu drogi asfaltem. W jego ocenie pociągać to będzie szereg ujemnych następstw dla własności prywatnej mieszkańców, ich bezpieczeństwa oraz dla środowiska i krajobrazu naturalnego, gdyż dojdzie do całkowitej zmiany organizacji ruchu na wsi, a ulica [...] stanie się drogą przelotową do M. Podniósł, że droga do R. z M. istnieje, i rolę tę pełni ul. [...]. P. S. został skutecznie powiadomiony o terminie posiedzenia Komisji Gospodarczej Rady Miejskiej, której przedmiotem miało być rozpatrzenie jego zarzut z dnia [...] października 2003 r. oraz o sesji Rady Miejskiej w dniu [...] października 2003 r. P. S. uczestniczył w spotkaniu Komisji, na której omawiane były kwestie dotyczące możliwości wykupienia lub zamiany gruntów przeznaczonych pod drogę. Pismem z dnia [...] października 2003 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. poinformował P. S. o możliwości wykupienia gruntu o pow. [...] m. 2 stanowiącego jego własność. Propozycji tej P. S. nie przyjął. W związku z protestami i zarzutami do projektu planu Rada Miejska w M. uchwałą z dnia 24 października 2003 r. Nr X/119/2003 dokonała podziału obszaru objętego projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. dla terenów przewidzianych na potrzeby komunikacji, na trzy części. Projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na potrzeby komunikacji, dotyczące obszaru nr 1 i 2 zostały uchwalone i opublikowane. Rada Miejska uchwałą nr X/124/2003 z dnia 27 października 2003 r. odrzuciła w całości zarzut P. S. Uchwała ta została doręczona za potwierdzeniem zwrotnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 grudnia 2004 r. (sygn. akt II SA/Po 2737/03) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w M. z dnia 27 października 2003 r. odrzucającej zarzuty P. S. do projektu planu miejscowego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że uchwała o odrzuceniu zarzutów narusza art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) z uwagi na brak poczynienia ustaleń prawnych i faktycznych oraz odniesienia się do kwestii poszerzenia drogi do 15 m. na całej długości działki stanowiącej własność skarżącego. Sąd zwrócił też uwagę, że z akt nie wynika czy Zarząd Gminy rozpatrzył zarzut w przewidzianym przez ustawę terminie. Ponadto stwierdził, że uzasadnienie kwestionowanej uchwały nie zostało podpisane przez osoby upoważnione oraz, że Rada Gminy nie może skutecznie powoływać się na interes ogólny jako podstawowe kryterium zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych. Wobec wyroku Sądu ponownie przeanalizowano sprawę i stwierdzono, że zarzut został rozpatrzony przez Burmistrza Miasta i Gminy, gdyż w tym czasie nie było już Zarządu Gminy. Następnie Burmistrz przedstawił Radzie Gminy nieuwzględniony zarzut wraz z projektem uchwały o jego odrzuceniu. Zgodnie z § 17 ust. 1 i § 39 regulaminu Rady Miejskiej uchwały podpisuje Przewodniczący Rady. Jednakże uzasadnienie uchwały są tylko komentarzem opisującym powstanie przedmiotowych uchwał. Odnośnie szerokości drogi wskazano, że jej poszerzenie do 15 m. jest uzasadnione koniecznością przeprowadzenia uzbrojenia terenu w sieci oraz wykonania ścieżki rowerowej i pasa zieleni oraz odwodnienia. Takie wymogi nakłada rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. ( Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.). Konieczność zwężenia drogi do 11,5 m na odcinku ul. [...] poza nieruchomością stanowiącą własność P. S. uzasadnia to, że jest to odcinek zabudowany, a zabudowa jest zlokalizowana blisko drogi. Budynek będący własnością P. S. znajduje się w znacznej odległości od drogi (ok. 20 m.) i nie jest budynkiem całorocznym. Inny przebieg drogi naruszałby teren leśny znajdujący się po przeciwnej stronie drogi, a to pociąga za sobą znaczną ingerencję w środowisko. Inwestycja ta podyktowana jest także koniecznością doprowadzenia ul. [...] do warunków cywilizacyjnych XXI w. Organ wyjaśnił też, że wielokrotnie proponowano P. S. wykupienie gruntu, jednakże nie wyraził on zgody. P. S. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucił, że narusza ona art. 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 80 kpa, przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 21 Konstytucji i art. 140 k.c., art. 5 ust. 1 pkt 1a i 1e oraz ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego oraz art. 72 ust. 1 pkt 5 i 6 , art. 73 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 74 ust. 1 i 75 ust. 1 prawa ochrony środowiska. W uzasadnieniu podał, że Rada Gminy nie wyjaśniła pomimo spoczywającego na niej obowiązku treści pojęcia interes prawny, który przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem skarżącego. Skarżący występuje nie tylko w swoim imieniu, także w imieniu mieszkańców wsi R., o czym świadczy petycja podpisana przez mieszkańców. Osoby te podobnie jak skarżący nie zgadzają się na poszerzenie ul. [...], gdyż spowoduje to naruszenie interesu społecznego - naruszy konstrukcję budynków i spowoduje zanieczyszczenie środowiska. Skarżący wskazał też, że nieprawdziwy jest zarzut jakoby droga miała stanowić obsługę komunikacyjną nowopowstających osiedli mieszkaniowych w R. Osiedle to położone jest w otoczeniu ul. [...], będącej drogą dojazdową do R. z M. W dalszej części skarżący kwestionuje powoływanie się przez gminę na analizę potoków ruchu, albowiem żadna dokumentacja w tym zakresie nie została przedstawiona mieszkańcom. Ponadto, gmina opracowując projekt poszerzenia drogi korzystała z nieaktulanej mapy. Z obowiązującej mapy wynika, że nieruchomość skarżącego znajduje się w odległości ok. 8 m., a nie 20 m. od drogi jak podał organ. Błędne jest też twierdzenie organu, że zgodnie przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. przedmiotowa droga powinna mieć szerokość 15 m., gdy tymczasem z § 7 ust.1 i 3 rozporządzenia wynika, że minimalna jej szerokość powinna wynosić 10 m. Organ administracji naruszył art. 8 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nieustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w zarzucie. Skarżący wskazał też, że uzasadnienie uchwały zostało podpisane prze osobę nieuprawnioną. Dodał, że uchwała ogranicza uprawnienia właścicielskie poprzez uniemożliwienie skarżącemu korzystanie z prawa własności a zaprojektowane rozwiązania dotyczące sposobu wykonania drogi powodować będą zagrożenia dla istniejących budynków i krajobrazu wsi. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M. wniosła o oddalenie skargi. W odpowiedzi na zarzuty, wyjaśniła, że budowa drogi wymiarowej jest niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania sieci komunikacyjnej. Szerokość drogi wynika z parametrów technicznych wpływających na bezpieczeństwo ruchu i możliwość budowy urządzeń infrastruktury. Budynek skarżącego po przebudowaniu faktycznie znajduje się w odległości 8 m od pasa drogi, to jednak zachowane zostaną wymagane prawem odległości od krawędzi jezdni. Organ stwierdził też, że uchwała została podpisana przez osobę uprawioną tj. przez pracownika merytorycznego przygotowującego projekt uchwały. Ponadto uzasadnienie uchwały jest tylko dokumentem pomocniczym. Uchwała nie uniemożliwia skarżącemu korzystania z nieruchomości, a także nie narusza prawa budowlanego i prawa ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie lub bezczynność była zaskarżona. Przepis art. 153 ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego organ administracji publicznej orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 23.10.1998 r., sygn. akt IV SA 1663/96, LEX 43744). W orzecznictwie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach (wyrok NSA z dnia 27.11.1998 r., sygn. akt I SA 1015/98, LEX 45119). Tymczasem, stwierdzić należy, Rada Miejska w podjętym na nowo postępowaniu w sprawie rozpatrzenia zarzutu nie zastosowała się do cytowanego wyżej przepisu. W uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 15 grudnia 2004 r. Sąd wyraźnie zakwestionował sposób podpisania zaskarżonej uchwały wskazując, że uzasadnienie uchwały powinno być podpisane - podobnie jak sama uchwała - przez Przewodniczącego Rady. Rada Miejska nie zastosowała się do wskazań Sądu twierdząc, że uzasadnienie uchwały jest tylko dokumentem pomocniczym, przeznaczonym dla radnych. Jak wynika z § 5 ust. 1 pkt f Statutu Miasta i Gminy M. uchwały Rady Miejskiej powinny być podpisane przez Przewodniczącego Rady. Potwierdza to także § 39 w związku z § 17 ust. 1 Regulaminu Rady Miejskiej stanowiącej załącznik nr 4 do Statutu. W świetle art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) uchwała rady gminy w przedmiocie odrzucenia zarzutu zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, Wobec takiej regulacji niezrozumiałe jest rozłączne traktowanie przez Radę Miejską w M. uchwały i jej uzasadnienia oraz nadawanie im zupełnie innego znaczenia prawnego. Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w istocie aktem administracyjnym o charakterze indywidualnym, rozstrzygającym w konkretnej sprawie. Wbrew twierdzeniom Rady Miejskiej uzasadnienie uchwały nie stanowi dokumentu pomocniczego dla radnych, lecz jest integralną częścią uchwały, podobnie jak uzasadnienie decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 kpa). Stanowisko to znajduje wyraz w wyroku NSA z dnia 3 listopada 1999 r. (sygn. IV SA 1638/98), w którym wskazano, że wymóg uzasadnienia uchwały uwzględniającej bądź odrzucającej zarzut oznacza, że gmina musi wykazać przesłanki, jakimi się kierowała przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie. Wynika stąd jasno, że uzasadnienie jest czymś znacznie więcej aniżeli tylko komentarzem opisującym powstanie uchwały i jest skierowane przede wszystkim do osoby wnoszącej zarzut a nie jak podnosił to organ podejmujący uchwałę w odpowiedzi na skargę - do radnych. Skoro zatem uzasadnienie uchwały zostało podpisane przez osobę nieuprawnioną w świetle powołanych wyżej przepisów, organ odwoławczy rozstrzygnął wbrew wskazaniom w poprzednio wydanym przez Sąd orzeczeniu, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego, zgodnie z art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji. /-/ M.Górecka /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska