II SA/Po 688/18

Dnia 20 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 roku sprawy ze sprzeciwu E. M. od decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 roku [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...]- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania E. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], nakazującej inwestorowi E. M.: 1) w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na będącym w budowie budynku mieszkalnym wraz ze zbiornikiem bezodpływowym posadowionym na działce w K. przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) o nr ewid. [...]: a) wykonanie prawidłowego połączenia ścianek działowych ze ściankami nośnymi od strony północnej i południowej budynku poprzez: wykonanie (wykucie strzępi) lub poprzez wykucie odpowiedniej bruzdy w ścianie nośnej oraz wykonanie kotew wmurowanych w co drugą poziomą spoinę przytwierdzenie ich kołkami lub wkrętami do ściany nośnej, b) przesunięcia zbiornika bezodpływowego prefabrykowanego, żelbetowego na nieczystości ciekłe do odległości zgodnej z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 12,04.2002r. (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 1422) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez odwrócenie górnej części zbiornika -pokrywy żelbetowej o 180° (stopni), c) wykonanie odpowiedniego uszczelnienia na połączeniu pokrywy górnej- płyty prefabrykowanej żelbetowej zbiornika z elementem prefabrykowanym dolnym z płytą denną, oraz 2) sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczasowych robót m.in.: w zakresie wykonania wzmocnienia kratownic drewnianych dodatkowymi zastrzałami oraz wykonania dodatkowych instalacji wewnętrznych: elektrycznej i sanitarnej, a także projektu zagospodarowania działki (zmiana lokalizacji pokrywy zbiornika bezodpływowego) oraz uwzgłedniający roboty określone powyżej w pkt 1 lit a, w terminie do dnia [...] czerwca 2018 r. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozparzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu [...] kwietnia 2013 r. oraz w dniu [...] czerwca 2013 r. PINB przeprowadził kontrolę na terenie inwestycji. W jej trakcie ustalono, że na działce zrealizowano budynek jednorodzinny, pokryty dachem dwuspadowym; budowa jest na etapie robót wykończeniowych. W trakcie kontroli ustalono także, że: (1) w obiekt wbudowano 10 wiązarów dachowych drewnianych, w projekcie przewidziano 12 szt., (2) schemat statyczny wiązarów jest niezgodny ze schematem przedstawionym w projekcie, (3) na ścianach działowych widoczne są pęknięcia na połączeniu ze ścianami zewnętrznymi, (4) wysokość wnętrza pomieszczenia wynosi 2,54 m gdy w projekcie przewidziano 2,65 m, (5) zbiornik bezodpływowy na ścieki został wykonany niezgodnie z projektem w zakresie konstrukcji i lokalizacji. Projekt przewidywał wykonanie zbiornika bezodpływowego polietylenu, natomiast w rzeczywistości został wykonany jako betonowy. Zbiornik został przesunięty w kierunku drogi, odległość od budynku została zwiększona o 4 m. Wcześniejszym właścicielem i zarazem inwestorem był Z. D., który do dnia [...] kwietnia 2013r. pełnił także funkcję kierownika budowy ww. inwestycji. Na dzień kontroli brak było kierownika budowy. E. M. w piśmie z dnia [...].07.2013r. oświadczyła, iż z dniem [...].04.2013r. Z. D. zrezygnował z funkcji kierownika budowy i po tej dacie nie były na budowie wykonywane żadne roboty budowlane. PINB w dniu [...].07.2013r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego ze zbiornikiem bezodpływowym na dz. nr [...] przy ul. [...] w K. w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wyrokiem z dnia 10.12.2013r., II SAB/Po 107/13, Wojewódzki Sad Administracyjny w P. zobowiązał organ do wydania orzeczenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, tj. do [...].03.2014r. W dniu [...].03.2014r. PINB wydał decyzję nakładającą na E. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zalecenia "Ekspertyzy technicznej" opracowanej przez inż. bud. Z. K. z dnia [...].11.2013r. (w zakresie zgodnym z obowiązującymi przepisami), budynku mieszkalnego i zbiornika bezodpływowego wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (decyzja Starosty [...] z dnia [...].03.2012r., zmieniona decyzją Starosty [...] z dnia [...].10.2012r.), na nieruchomości w K. przy ul. [...] (dz. Nr [...]), w terminie do dnia [...].06.2014r. WWINB decyzją z dnia [...].03.2014r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazano, że w treści samej decyzji brak jest jakichkolwiek wyjaśnień dotyczących ustaleń organu powiatowego dotyczących robót budowlanych niezgodnych z przepisami lub mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. PINB wydał decyzję z dnia [...].06.2014r. umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku z dnia [...].04.2014r., uzupełnionego żądaniem strony z dnia [...].05.2014r. WWINB decyzją z dnia [...].07.2014r. uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując między innymi, że wykonanie szamba w innej lokalizacji, niż wskazano to w zatwierdzonym projekcie budowlanym, jest istotnym odstępstwem i organ powiatowy winien wdrożyć postępowanie naprawcze. PINB wydał w dniu [...].10.2014 r. nakazującą E. M. (jako inwestorowi) podjęcie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz sporządzenie i przedstawienie projektu budynku zamiennego. Decyzją z dnia [...].12.2014 r. WWINB uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, a w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. Prawomocnym wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r., II SA/Po 45/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił wskazaną decyzję WINB z dnia [...] grudnia 2014 r. Sąd doszedł do przekonania, że decyzja organu odwoławczego narusza art. 51 ust. 1 P.b. WWINB decyzją z dnia [...].06.2016r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania w stosownym trybie, mając na względzie, iż w dniu [...].03.2016r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał ostateczną decyzję, którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody W. z dnia [...].08.2013r. i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "Zakładowi [...]" pozwolenia na budowę obejmującą budynek mieszkalny i zbiornik bezodpływowy w K., ul. [...] – przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...].10.2012 r. nr [...], na rzecz E. M.. W dniu [...].10.2016r. PINB wydał decyzję nakazującą E. M. podjęcie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz sporządzenie i przedstawienie projektu budynku zamiennego. WWINB decyzją z dnia [...].12.2016r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in. na konieczność zawiadomienia stron o zmianie przedmiotu postępowania. PINB w dniu [...].03.2017r. wydał decyzję nakazującą podjęcie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz sporządzenie i przedstawienie projektu budynku zamiennego. WWINB decyzją z dnia [...].05.2017r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. WWINB podkreślił, że WSA w swoim rozstrzygnięciu z dnia [...].03.2016r. wskazał na konieczność precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (w tym precyzyjne wskazanie odległości zbiornika bezodpływowego względem granic działki). PINB wydał w dniu [...].09.2017r. decyzję podjęcie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. WWINB decyzją z dnia [...].11.2017r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu [...].03.2018r. pełnomocnik strony przedłożył organowi kopię wyroku Sąd Okręgowy w K. I Wydział Cywilny z dnia [...].03.2018r. sygn. I C [...]. PINB w dniu 30.03.3018 r. wydał decyzję, następnie uchyloną rozstrzygnięciem WWINB, zaskarżonym przez stronę sprzeciwem inicjującym niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne. W decyzji odwoławczej z dnia [...] lipca 2018 r. WWINB wskazał, że w związku z wydaniem w dniu [...] marca 2016 r. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylającej decyzję Wojewody W. z dnia [...].08.2013r. i stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2012r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę – zmienił się stan prawny sprawny, a przez to kwalifikacja wykonanych robót (inna niż była oceniana w niniejszej sprawie przez WSA we wcześniejszych wyrokach m.in. w wyroku z dnia 3.03.2016r., II SA/Po 45/15 publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do meritum sprawy, organ II instancji stwierdził, że organ powiatowy nie wyjaśnił (mimo wielokrotnego wskazania przez WWINB takiej konieczności), z jakiego powodu nakazał wykonanie prawidłowego połączenia ścianek działowych ze ściankami nośnymi od strony północnej i południowej budynku. Organ I instancji całkowicie pominął wyjaśnienie, jakie przepisy zostały naruszone. Ponadto PINB całkowicie pominął wyjaśnienie, na jakiej podstawie prawnej ( wydając decyzję na podstawie art. 51 ust. 7 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego) nakazał sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczasowych robót. Według organu odwoławczego, najważniejszą kwestią jest fakt, iż mimo informacji, że w obrocie prawnym jest wyrok Sądu Okręgowego w K. I Wydział Cywilny z dnia [...].03.2018 r., sygn. [...], PINB nie wyjaśnił, czy wyrok ten jest prawomocny i czy rzeczywiście nastąpiła zmiana właściciela działki nr [...] przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) w K.. WWINB ustalił, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji wyrok ten jest prawomocny, a I. D. i Z. D. są zobowiązani do przejęcia zwrotnego prawa własności m.in. ww. nieruchomości. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy PINB winien ustalić, czy po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji pozwolenia na budowę, poprzednia właścicielka nieruchomości lub obecny właściciel nie wystąpili do organu architektoniczno–budowlanego o wydanie decyzji pozwolenia na kontynuację inwestycji (i czy taką decyzję otrzymali). Następnie na tej podstawie powinien dokonać ponownie analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz treści wyroku Sądu Okręgowego w K. I Wydział Cywilny z dnia [...].03.2018r., I C [...] i przeprowadzić postępowanie mając na względzie poczynione wyżej uwagi, nowe ustalenia, jak również obowiązujące orzecznictwo w kwestii budowy, przeprowadzonej na podstawie pozwolenia na budowę, następnie wyeliminowanego w trybie stwierdzenia nieważności. E. M. wniosła sprzeciw od decyzji WWINB z dnia [...] lipca 2018 r., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca wywiodła, że w przedmiotowej sprawie nie istniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W jej ocenie, po stwierdzeniu, że wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] marca 2018 r. jest prawomocny, powinien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 z przyczyn podmiotowych. Skoro I. D. i Z. D. zostali zobowiązani przez Sąd do przejęcia zwrotnego prawa własności, m.in. budynku objętego przedmiotowym postępowaniem, to kierowanie kolejnych orzeczeń do skarżącej nie ma uzasadnionych podstaw. Zaskarżona decyzja jest kolejną w niniejszej sprawie, która w sposób rażący narusza przepis art. 12 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b §1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Jak bowiem wskazano kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstnacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e p.p.s.a.). W rozpoznawanym przypadku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest wadliwa z powodu istotnego naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tych "nowości", chyba że prowadzą one do nowej sprawy. Jeżeli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej ostatniej sytuacji powinien jednak szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., II OSK 860/07, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym organ odwoławczy powinien wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Jak zaznaczono powyżej, zadaniem organu jest odwoławczego jest jednoznaczne wykazanie, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. W rozpoznawanym przypadku jako podstawy uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) wskazał: po pierwsze, zmianę okoliczności prawnych sprawy, a przez to zmianę kwalifikacji wykonanych robót (na inną niż poddana ocenie przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 3 marca 2016 r., II SA/Po [...]), ze względu na uchylenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Wojewody W. i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r.; po drugie, niewyjaśnienie, z jakiego powodu nakazano wykonanie prawidłowego połączenia ścianek działowych ze ściankami nośnymi od strony północnej i południowej budynku. Według WWINB organ I instancji całkowicie pominął również wyjaśnienie, jakie przepisy zostały w niniejszej sprawie naruszone; po trzecie, zdaniem organu odwoławczego PINB nie wyjaśnił, czy wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia [...].03.2018 r. jest prawomocny i czy rzeczywiście nastąpiła zmiana właściciela działki nr [...] przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) w K.. W ocenie Sądu, w badanej decyzji WWINB nie wykazał, by zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Równocześnie organ II instancji nie wyjaśnił, dlaczego w toku postępowania odwoławczego nie zastosował trybu z art. 136 k.p.a. W pierwszj kolejności należy wskazać, że – jak słusznie zwróciła na to uwagę skarżąca w sprzeciwie – w niniejszej sprawie WWINB już po raz szósty wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. WWINB przywołał po raz drugi jako podstawę rozstrzygnięcia okoliczność, która stanowiła podstawę uchylenia rozstrzygnięcia PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Otóż, w decyzji tej organ odwoławczy – wskazując, że tryb określony w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "P.b.") znajduje zastosowanie do robót budowlanych prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę, którego moc obowiązująca jest niewątpliwa – nakazał PINB przeprowadzenie postępowania w stosownym trybie, mając na względzie, iż w dniu [...].03.2016r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał ostateczną decyzję, którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody W. z dnia 30.08.2013r. i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2012r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" pozwolenia na budowę obejmującą budynek mieszkalny i zbiornik bezodpływowy w K., ul. [...] – przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...].10.2012 r. nr [...], na rzecz E. M.. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy PINB wydał w dniu [...] października 2016 r. decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 P.b. Uchylając tę decyzję w dniu [...] grudnia 2016 r. WWINB nie zakwestionował tej kwalifikacji prawnej. To samo dotyczy decyzji z dnia [...] maja 2017 r., w której uchylając decyzję PINB na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. WWINB wskazał na konieczność precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym precyzyjnego wskazania odległości zbiornika bezodpływowego względem granic działki; nie zakwestionował zaś zastosowanego przez organ I instancji trybu z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 P.b. W tym samym trybie procedował PINB, wydając decyzję z dnia [...] marca 2018 r. Zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2018 r. WWINB uchylił jednak rozstrzygnięcie PINB, wskazując, że w wyniku stwiedzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], zatwierdzającej projektu budowlany i udzielającej Z. D. pozwolenia na budowę obejmującą przedmiotowy budynek mieszkalny i zbiornik bezodpływowy (decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], wydaną w następstwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2015 r., II OSK 672/14) – zmienił się stan prawny sprawy, a przez to kwalifikacja wykonanych robót (inna niż była oceniana przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 3 marca 2016 r., II SA/Po 45/15). W ocenie Sądu organ II instancji nie wykazał, by – wobec uprzedniej znajomości faktu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz niekwestionowanej jak dotąd zmiany kwalifikacji wykonanych robót (z art. 51 ust. 1 pkt 3 na art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 P.b.) – doszło do naruszenia przez PINB przepisów postępowania, a "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Równocześnie organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego wobec ponownie pojawiających się wątpliwości w tym względzie, nie rozstrzygnął samodzielnie kwestii znaczenia wyeliminowania pozwolenia na budowę dla toczącego się postępowania naprawczego. Tym bardziej, że od 2016 r. w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajdowały się: zarówno wspomniana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], jak i decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r., [...], stwierdzająca nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. przenoszącej na rzecz E. M. wskazanej wyżej decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r. Wobec powyższego organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a., nie wykazując, by w powyższym zakresie zachodziły przesłanki do jego zastosowania. Po drugie, Sąd stwierdził, że nie zachodziła podstawa do uchylenia decyzji PINB z dnia [...] marca 2018 r. ze względu na wskazaną przez WWINB okoliczność wydania przez Sąd Okręgowy w K. wyrok z dnia [...] marca 2018 r., I C [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił sformułowaną przez siebie wątpliwość odnośnie do prawomocności wskazanego wyroku. Ponadto należy zwrócić uwagę, że na mocy tego orzeczenia zobowiązano pozwanych I. D. i Z. D. do złożenia oświadczenia, iż przyjmują zwrotnie prawo własności przedmiotowej nieruchomości – z tym zastrzeżeniem, że prawo własności pozwani nabędą po wykonaniu zobowiązania polegającego na zapłacie powódce, E. M., kwoty [...]zł, wraz z odsetkami ustawowymi. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego nie było możliwe zweryfikowanie w postępowaniu odwoławczym, czy rzeczywiście nastąpiła zmiana właściciela przedmiotowej nieruchomości. Zmiana ta – jak wskazano – może nastąpić po dokonaniu zapłaty Izabeli D. i Z. D. na rzecz strony skarżącej. Działając na podstawie art. 136 § 1 k.p.a, tzn. samodzielnie albo zlecając wykonanie odpowiednich czynności organowi I instancji, WWINB mógł przeprowadzić w tym zakresie odpowiednie czynności dowodowe. To samo dotyczy wyjaśnienia, czy ewentualna zmiana właściciela nieruchomości rzutuje na konieczność zmiany podmiotu, który zdolny jest do wykonania określonych obowiązków. Również w tym względzie organ II instancji naruszył art. 138 § 2 k.p.a., nie wykazując, by doszło do naruszenia przez PINB przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Po trzecie, organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego nie było możliwe przeprowadzenie na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność – przytoczonego w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji: "(...) wykonania prawidłowego połączenia ścianek działowych ze ściankami nośnymi od strony północnej i południowej budynku oraz konieczności sporządzenia projektu zamiennego". Po czwarte, organ II instancji nie wykazał też, by niemożliwe było przeprowadzenie przezeń właściwych i pełnych ustaleń prawnych. W odróżnieniu od PINB, który w decyzji pierwszoinstancyjnej poczynił obszerne wywody prawne na temat art. 51 ust. 1 P.b., posługując się w tym celu orzecznictwem NSA – organ odwoławczy nie dokonał żadnych ustaleń prawnych, pomimo istniejącego w tym względzie obowiązku na podstawie art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. Nie istniały przeszkody do tego, by w rezultacie odmiennych ustaleń faktycznych i prawnych WWINB wydał decyzję reformatoryjną – uchylającą w całości albo w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy. Podkreślić należy, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego nie stoi na przeszkodzie podjęciu rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, w tym przeprowadzenia uzupełniających dowodów oraz dokonania odmiennych ustaleń prawnych, organ odwoławczy dojdzie – w całości albo w części – do innych wniosków, aniżeli organ I instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym wyroku, dokonując samodzielnych ustaleń faktycznych i prawnych, a w razie konieczności przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. W rezultacie tego postępowania organ II instancji wyda właściwą decyzję posługując się – w zależności od rezultatów ustaleń faktycznych i prawnych – jedną z podstaw z art. 138 § 1 k.p.a. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dlatego Sąd uchylił w punkcie I sentencji wyroku zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt II sentencji wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na wysokość zasądzonej od organu odwoławczego kwoty składa się: wpis w kwocie [...]zł, wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł oraz wydatki w kwocie [...]zł.