II SA/Po 689/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lutego 2021 r. sprawy ze sprzeciwu P. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala sprzeciw Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu punktu kruszenia gruzu na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...] w [...] i jednocześnie przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wskazane decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] (zwany dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") określił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowej inwestycji. Decyzję wydano w związku z Środowiskowe uwarunkowania zostały określone na wniosek P. L. z dnia [...] czerwca 2013 r., po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ określił uwarunkowania dla kruszarki betonu o wydajności 100 Mg/h i wysokości do 4,5 m. Urządzenie ma zostać zlokalizowane w południowo-zachodniej części działki nr [...] obręb [...] w [...]. Ponadto inwestor miał wyznaczyć dodatkową powierzchnię na terenie, na której magazynowany będzie przetworzony surowiec – gruz. Dodatkowo posadowiony miał zostać budynek kontenerowy, niepołączony z gruntem dla potrzeb socjalno-bytowych. Przetwarzaniu w kruszarce podlegać będą odpady: 17 01 01 – odpady z betonu oraz gruz z rozbiórek i remontów, 17 01 02 – gruz ceglany, 17 01 03 – odpady innych materiałów ceramicznych elementów wyposażenia, 17 01 07 – zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06. Decyzja wydana została po uzyskaniu uzgodnień warunków realizacji inwestycji, poprzedzonych kilkukrotnymi uzupełnieniami raportu oddziaływania inwestycji na środowisko (zwanego dalej "Raportem"), który został zaopiniowany przez Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...] (zwanego dalej "PPIS") oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (zwanego dalej "RDOŚ"). Rozpoznając odwołanie K. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium", "SKO w [...]" lub "organem II instancji") decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę K. W., wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r. (sygn. akt IV SA/Po 1116/17) uchylił zaskarżoną decyzję SKO w [...]. Sąd uznał, że Kolegium uchyliło się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz nie odniosło się wyczerpująco do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony postępowania. Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji merytorycznie ją rozpozna, oceniając także prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, w szczególności przeprowadzi ocenę Raportu, a następnie – w zależności od wyników tej oceny – podejmie końcowe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając. Kolegium zwróciło uwagę, że Raport podlega ocenie jak każdy inny dowód, lecz posiada szczególną moc dowodową. Zastrzeżenia składane do Raportu nie mogą być gołosłowne, tylko powinny być poparte np. kontrraportem lub ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże na wady raportu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, SKO w [...] decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że po zwróceniu przez Sąd akt sprawy Inwestor pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. wniósł dodatkowe wyjaśnienia, w tym odniósł się do zarzutu dotyczącego błędnego oznaczenia średnicy kolektora wydechowego. Pismem z [...] lutego 2019 r. Kolegium wezwało Inwestora do dostarczenia uporządkowanego, spiętego i ponumerowanego Raportu zawierającego wszystkie uzupełnienia, które były przekładane organom administracji publicznej. Kolegium wskazało, że przedłożony Raport winien zawierać całościowe podsumowanie, obejmujące wszelkie jego uzupełnienia. W odpowiedzi Inwestor przedłożył oryginał raportu oddziaływania na środowisko wraz z uzupełnieniami. Na tym etapie uwagi do sprawy pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. wniosła K. W.. Kolegium wyjaśniło ponadto, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. (nr [...]), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], odmawiające dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu środowiskowym na prawach strony Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] (zwanego dalej "Stowarzyszeniem"). Oba postanowienia zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 787/16. Wyrok ten został zaskarżony kasacyjnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1294/17, oddalił skargę kasacyjną. Kolegium wskazało, że z wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 787/16 wynika, iż wystąpienie przez Stowarzyszenie z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań znajdowało uzasadnienie w celu statutowym Stowarzyszenia. Kolegium podniosło, że przedmiotowe postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań jest "postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa" w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm., dalej w skrócie: "u,u.i.ś.") – o czym przesądził organ I instancji stwierdzając obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zatem skutki decyzji zapadłych w tym postępowaniu mogą wpływać na sytuację nie tylko stron postępowania, ale także innych podmiotów i otoczenia, co z kolei aktualizuje potrzebę ochrony interesu społecznego. Fakt, iż w kontrolowanej sprawie powołany art. 44 u.u.i.ś. nie znajdował zastosowania nie zmienia oceny, że w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, udział zainteresowanej społeczności jest wartością przez ustawodawcę co do zasady pożądaną. Mając to na uwadze Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja Prezydenta nie może się ostać ze względu na potrzebę ponownego ustalenia kręgu stron prowadzonego postępowania. Kolegium wyjaśniło, że nie mogło wskazanej wady sanować na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "k.p.a."). Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji winien zatem wziąć pod uwagę zalecenia Sądu wyrażone w wyroku z 26 stycznia 2017 r. sygn. IV SA/Po 787/16 i ustalić ponownie krąg stron prowadzonego postępowania. Ponadto Prezydent winien uwzględnić, że w niniejszej sprawie został złożony kontrraport środowiskowy, który podważa przedłożony przez Skarżącego raport. Kolegium podniosło, że w związku z powyższym wydaje się, iż inwestor winien przedłożyć nowy raport środowiskowy, który uwzględniłby wszelkie uwagi przedstawione przez sprzeciwiających się planowanej inwestycji. W wyniku rozpoznania sprzeciwu wniesionego przez Inwestora, wyrokiem z dnia [...] września 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Sąd uznał, że Kolegium nie wykazało w swojej decyzji, by zaistniały podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim nie wykazano, do czego zobowiązywał wyrok wydany w sprawie IV SA/Po 1116/17, iż organ II instancji dokonał merytorycznej oceny materiału dowodowego sprawy, czego konsekwencją powinno być precyzyjne wypunktowanie, w jakim zakresie i z jakich przyczyn materiał dowodowy stanowiący podstawę podjętej przez organ I instancji decyzji budzi wątpliwości. Sąd wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności ustalić, kiedy Stowarzyszenie rozpoczęło swoją działalność statutową oraz czy ma prawo brać udział w przedmiotowym postępowaniu. W zależności od ustaleń w tym zakresie, Kolegium albo zwróci się do organu I instancji o pilne rozpatrzenie wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie – na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 u.i.ś. (i w takiej sytuacji poczeka na wynik tego postępowania), albo przystąpi do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rozważając możliwość uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zwrócenie się do organów opiniujących i uzgadniających o ocenę, czy przedłożona przez sprzeciwiających się inwestycji dokumentacja ma wpływ na ocenę raportu przedłożonego przez Inwestora. Po ponownym rozpoznaniu sprawy SKO w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] (która stanowi przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie ze sprzeciwu Inwestora – P. L.), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności wskazało na zmiany w przepisach prawa materialnego, jakie miały miejsce począwszy od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji. Przedstawiając treść przepisów w wersjach objętych tymi zmianami Kolegium uznało, że zmiany te mają istotny wpływ na ocenę materiału dowodowego przedmiotowej sprawy. Organ II instancji ponadto podkreślił, że w toku kolejnych uzupełnień Raportu przez Inwestora, jego finalna wersja nie została zaopiniowana przez organy opiniujące – RDOŚ oraz PPIS. To z kolei stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 ust. 1 u.u.i.ś. Zdaniem Kolegium organ I instancji powinien także przedłożyć organom opiniującym dokumenty przedłożone przez sprzeciwiających się inwestycji celem przeprowadzenia przez te organy oceny, czy dokumentacja ta ma wpływ na ocenę Raportu i jego uzupełnienia złożonego przez Inwestora. Kolegium wskazało, że organy opiniujące nie miały możliwości zapoznania się z ostatecznym kształtem Raportu. Kolegium wskazało, że po uzyskaniu ostatnich opinii: RDOŚ z [...] czerwca 2016 r. oraz PPIS w [...] z [...] sierpnia 2016 r., Prezydent przedłożył organom opiniującym wniosek inwestora wraz z dołączonym Raportem. Tymczasem z akt sprawy wynika, że w późniejszym okresie, na wezwanie organu I instancji, Inwestor składał wyjaśnienia i uzupełnienia Raportu: np. pismo inwestora z dnia [...] lipca 2016 r., pismo inwestora z dnia [...] września 2016 r., "Ocenę oddziaływania na powietrze atmosferyczne planowanego przedsięwzięcia" złożoną w dniu [...] października 2016 r. Kolegium wskazało, że informacje zawarte w tych dokumentach są odmienne od danych wskazanych w pierwotnej wersji Raportu. Należało zatem uznać, że obowiązkiem organu I instancji było przedłożenie wszystkim organom opiniującym wniosku o wydanie decyzji środowiskowej i Raportu z ich finalną, uzupełnioną treścią. Kolegium wskazało na nieprawidłowości w zakresie przedstawionych w Raporcie wariantów inwestycji w zakresie oddziaływania na środowisko. Kolegium podniosło, że w myśl art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien także zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie, że "wariant zerowy" (brak realizacji inwestycji) nie jest wariantem dopuszczalnym przez ustawodawcę i nie stanowi wariantu alternatywnego, nawet w rozumieniu dyrektywy 2011/92/UE. Z przedstawionego w Raporcie opisu wariantów wynika, że nie spełnia on wymogów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u. u.i.ś. Zamiast trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia, wskazano opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia (s. 23 Raportu), wariant proponowany przez wnioskodawcę oraz racjonalny wariant alternatywny (s. 23 Raportu + uzupełnienia z dnia [...] października 2014 r., z dnia [...] listopada 2014 r.), jednocześnie wskazując, że wariantem najkorzystniejszym dla środowiska jest wariant "zero" (s. 23 Raportu). Kolegium podkreśliło, że Raport musi odnosić się do wszystkich potencjalnych wymaganych przez dyspozycję obecnie obowiązującego art. 66 ust. 1 u.i.ś. kwestii. Z kolei w zakresie oceny statusu Stowarzyszenia Kolegium wskazało, że postępowanie w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia zostało wszczęte na wniosek z dnia [...] czerwca 2013 r. Zatem Stowarzyszenie mogło być dopuszczone do udziału w postępowaniu, jeżeli prowadziło działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez co najmniej 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania. Z doręczonego w dniu [...] grudnia 2019 r. pisma wynika jednak, że Stowarzyszenie zostało utworzone [...] listopada 2014 r., a Starosta [...] przyjął zgłoszenie o jego utworzeniu [...] listopada 2014 r., a zatem już w toku postępowania przed organem I instancji. W konsekwencji uznać należy, iż wymóg z art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. nie został spełniony, wobec czego Stowarzyszenie nie może uczestniczyć w niniejszym postępowaniu na prawach strony. Kończąc Kolegium podniosło, że przeprowadzenie postepowania dowodowego w zakresie wskazanych w uzasadnieniu decyzji czynności i ustaleń przez organ II instancji w toku postępowania odwoławczego, stanowiłoby rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sprzeciw od opisanej decyzji SKO w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. wniósł Inwestor, żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżący podniósł, że organy opiniujące były informowane przez Prezydenta przed wydaniem decyzji o wszystkich uzupełnieniach Raportu. RDOŚ oraz PPIS miały zatem możliwość zapoznania się z ostateczną wersją Raportu. Organy te nie przedstawiły żadnych uwag. Zdaniem Skarżącego Kolegium mając wątpliwości co do zgodności Raportu z przepisami, mogło zwrócić się do organów opiniujących. W zakresie przedstawionych w Raporcie wariantów Skarżący stwierdził, że ich krótkie opisy są podyktowane tym, iż istnieją wąskie możliwości technologiczne realizacji inwestycji. W wariancie alternatywnym przedstawiono inne położenie głównej maszyny, jednakże nie miało to uzasadnienia finansowego. Wariant najkorzystniejszy to zagospodarowanie odpadów w okolicy. Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem, że w Raporcie jest mowa o wariancie "zero". Postanowieniem z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 689/20, sprawę przekazano do rozpoznania na rozprawie. Pismem z [...] grudnia 2020 r. Skarżący uzupełnił uzasadnienie wniesionego sprzeciwu. Skarżący zakwestionował działania organu odwoławczego, który uwzględnił pogląd jego sąsiadów, negujących realizację przedmiotowej inwestycji. Skarżący podniósł, że Raport jest kompletny i nie wymaga uzupełnień, co potwierdziły organy uzgadniające, czterokrotnie przedstawiając swoje opinie. Zdaniem Skarżącego Kolegium nie wykazało, w jaki konkretnie sposób doszło do naruszenia przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedstawione warianty realizacji przedsięwzięcia dostatecznie wskazują na odmienność każdego z nich i zakładają zapewnienie ochrony środowiska. Teren realizacji inwestycji znajduje się w obszarze aktywizacji gospodarczej, w otoczeniu istniejących zakładów produkcyjno-usługowych oraz węzła autostradowego [...]. To dowodzi, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na środowisko w stopniu niewielkim. Obecność w pobliżu zakładów utylizacji odpadów sprawia natomiast, że surowiec pozostały po skruszeniu gruzu będzie można zutylizować bez konieczności transportowania go na większe odległości. Natomiast wariant alternatywny nie jest uzasadniony finansowo, ponieważ Skarżący nie dysponuje innym terenem pod realizację inwestycji. Zmiana drogi dojazdowej wpłynęłaby na środowisko – zmniejszony hałas, immisje szkodliwych substancji w postaci spalin samochodowych, pyłu z zużytych opon itp. Zdaniem Skarżącego Kolegium w sposób wadliwy rozumie pojęcie alternatywności wariantów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 5 października 2020 r. sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), w zakresie realizowanej kontroli Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) nie czyniąc innych aspektów sprawy przedmiotem swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3665/19, dostępny na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl – w "CBOSA"). Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga natomiast o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: 1) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; 2) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); 3) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Podkreślić należy, że nowelizacje k.p.a. i wreszcie wprowadzenie do p.p.s.a. instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień, zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. W ocenie Sądu orzekającego Kolegium prawidłowo przyjęło, że czynności wyjaśniające, jakie należy podjąć w przedmiotowej sprawie, przekraczają zakres dopuszczony przepisem art. 136 k.p.a. Tym samym należy uznać, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium w pierwszej kolejności zwróciło uwagę na zmiany w przepisach prawa materialnego, jakie nastąpiły od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie (2013 rok) do dnia wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] czerwca 2020 r. Pierwsze zmiany nastąpiły z dniem 1 stycznia 2017 r. kiedy weszła w życie ustawa z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwie w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1936). Jak wskazano, zmianie uległy m.in. przepisy działu V u.u.i.ś., dotyczącego oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000, a w tym kwestie dotyczące: przedsięwzięć wymagających oceny, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponownego przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Stosownie do art. 6 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej do spraw, w których przed dniem wejścia w życie ustawy zmienianej tj. u.u.i.ś. uzgodniono zakres i stopień szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. Do spraw wszczętych na podstawie u.u.i.ś. sprzed nowelizacji, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie - z uwagi na konieczność uzupełnienia Raportu przedstawionego Inwestora należało uznać, że nie przedłożono pełnego i rzetelnego Raportu – zatem miały zastosowanie przepisy u.u.i.ś. z uwzględnieniem zmian obowiązujących od dnia 1 stycznia 2017 r. Kolegium zwróciło także uwagę na możliwość dokonania wyboru reżimu prawnego, zgodnie z którym sprawa inwestora miałaby być rozpoznana (art. 6 ust. 4 nowelizacji u.u.i.ś.). Wskazana powyżej zmiana przepisów nie może bowiem pozbawić stron jednej instancji postępowania administracyjnego. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby ze stosownym zapytaniem organ I instancji zwrócił się do Inwestora. Ponadto zmiany u.u.i.ś. nastąpiły także z dniem 1 stycznia 2018 r. - w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm., dalej w skrócie: "Pr.w."). W wyniku tej zmiany przepisy art. 64 ust. 2 pkt 3, art. 74 ust. 1 pkt 5, art. 77 ust. 2 pkt 3, art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 3 oraz art. 90 ust. 1b u.u.i.ś. stosuje się w brzmieniu, które zostało nadane ustawą zmieniającą (Pr.w.) i które to zmiany mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Jednocześnie Kolegium wskazało na obowiązujący od 26 kwietnia 2018 r. art. 545 ust. 1b Pr.w.: "Przepisy art. 64 ust. 2 pkt 3, art. 74 ust. 1 pkt 5, art. 77 ust. 2 pkt 3, art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 3 oraz art. 90 ust. 1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą." Dodatkowo, z dniem 24 września 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwie w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1712). W myśl w art. 4 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednakże do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy art. 63, art. 64 ust. 1 i 3a, art. 65, art. 74 ust. 3b-3h, art. 84 ust. 1 i 1a oraz art. 86d u.o.i.ś. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Czynności dokonane przed dniem wejścia w życie ustawy przez organ właściwy w dniu wszczęcia postępowania pozostają w mocy (art. 4 ust. 2 i 3 ww. ustawy zmieniającej). Zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Do postępowania przed tym organem stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed organem I instancji (art. 140 k.p.a.), co skutkuje obowiązkiem uwzględnienia również przez organ odwoławczy zmian stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem decyzji w I i II instancji. Wszystkie zmiany w stanie prawnym, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji ([...] grudnia 2016 r.) wprowadzały zdaniem Kolegium tak istotne modyfikacje w zakresie prowadzenia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, że zakres postępowania dowodowego, które musiałby przeprowadzić organ odwoławczy, nie znalazłby oparcia w art. 136 k.p.a. Ponownie w tym miejscu należy wskazać, że rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd kontrolował decyzję objętą sprzeciwem jedynie w kontekście art. 138 § 2 k.p.a., przez co nie może wiążąco wypowiedzieć się co do przyjętej przez organ II instancji wykładni przepisów prawa materialnego, na podstawie której organ ten stwierdził konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego z uwzględnieniem zmian przepisów wynikających z ustaw nowelizujących u.u.i.ś. na przestrzeni od dnia [...] grudnia 2016 r. Należy również zgodzić się z Kolegium, iż finalna wersja Raportu nie została oceniona przez RDOŚ oraz PPIS. Prezydent pismami z dnia [...] listopada 2016 r. zawiadomił organy opiniujące – RDOŚ (k. 2044 akt administracyjnych) oraz PPIS (k. 2070 akt administracyjnych) o nowych wyjaśnieniach złożonych przez Skarżącego. Te pisma pozostały bez odpowiedzi, jak również poprzednie np. informacje o nowych wyjaśnieniach dotyczące emisji hałasu (k. 1613, 1827, 1853 akt administracyjnych). Brak odpowiedzi na wskazane pisma nie pozwala na domniemanie zgody organów opiniujących – art. 77 ust. 5, 7 i 9 u.u.i.ś. Tym samym zasadny jest wniosek, iż Raport w jego końcowej wersji, obejmującej wszystkie jego uzupełnienia, nie został zaopiniowany. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś.: "Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać: 5) opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska - wraz z uzasadnieniem ich wyboru;". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało na konieczność przedstawienia wariantów, których założeniem ma być różnica w sposobie realizacji zamierzonej inwestycji. Należy zauważyć, że poglądy organu II instancji znajdują oparcie w orzecznictwie: "Przedstawiony wariant »zero« nie jest wariantem dopuszczalnym przez ustawodawcę. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że w opisie poszczególnych wariantów powinny być zachowane jednakowe proporcje. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której raport obejmuje przede wszystkim analizę oddziaływania na środowisko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę i marginalnie analizuje pozostałe warianty, wobec czego organ I instancji winien wezwać wnioskodawcę, m.in. do przedstawienia pełnej analizy wymaganych ustawą trzech wariantów. Konsekwencją konieczności uzupełnienia raportu jest natomiast konieczność dokonania ponownych uzgodnień, obejmujących wprowadzone w raporcie zmiany." (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 451/20, CBOSA). "Nie jest wystarczające przedstawienie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jedynie wariantu wnioskodawcy oraz wariantu polegającego na tym, że przedsięwzięcie nie będzie podejmowane. Wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy." (tak: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po 220/19, CBOSA). Kolegium podkreśliło, że wariant "zerowy" nie może być potraktowany jako wariant realizacji przedsięwzięcia. Wariant oznacza inne opracowanie tego samego tekstu lub inne rozwiązanie jakiegoś problemu. Skoro zgodnie z przepisami prawa Kolegium oczekuje przedstawienia kolejnej propozycji wariantu realizacji inwestycji, to w ocenie tegoż organu, nie może polegać ona na zaniechaniu działania. Organ odwoławczy neguje uznanie wariantu "zerowego" jako wariant, stąd niemożliwe jest w jego ocenie sporządzenie nowego wariantu w postępowaniu odwoławczym. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Kolegium. Sporządzenie nowego wariantu w miejsce wariantu "zerowego" sprowadziłoby się do wytworzenia nowego jakościowo dokumentu – Raportu, który jest podstawowym dowodem w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań, a w konsekwencji do oceny nowej propozycji realizacji przedsięwzięcia tylko w jednej instancji. Organ II instancji wyprowadził podobny wniosek w zakresie alternatywności wariantów. "Alternatywność oznacza, że wariant ten musi się różnić od wariantu proponowanego przez inwestora w zakresie oddziaływania na środowisko. Alternatywność wymaga, co do zasady, zaproponowania wariantu różnego pod względem kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji) lub technologicznych (jak np. rodzaj użytych materiałów, moc i produktywność zainstalowanych urządzeń)." (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 997/19, CBOSA). Kolegium uznało, że przedstawione warianty nie spełniają standardów wyznaczonych przez art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Doprecyzowanie, czy też uzupełnienie Raportu w tym zakresie ponownie doprowadziłoby do dokonania oceny materiału dowodowego tylko w jednej instancji. Uzupełnienie Raportu w zakresie wskazanym przez Kolegium na etapie postępowania odwoławczego doprowadziłoby do pozbawienia możliwości oceny tego materiału w postępowaniu odwoławczym. Wyjaśniona kwestia zostałaby oceniona tylko w jednej instancji, co przeczy zasadzie dwuinstancyjności. Reasumując, przy przyjętej przez Kolegium argumentacji wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie narusza art. 138 §2 k.p.a. Wskazane przez Kolegium uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały bowiem koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. W takim przypadku zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania jest możliwe wyłącznie poprzez uchylenie decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wypełnił przy tym dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednocześnie zarówno argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. W szczególności Kolegium wypełniło zobowiązanie nałożone przez tut. Sąd w wyroku z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Po 458/19, w tym rozstrzygając o niemożności dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.