II SA/Po 69/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Barbara Drzazga /spr/ Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st. sekr.sąd. Henryka Pawlak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2006r. przy udziale sprawy ze skargi M.N. i K.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik Decyzją z dnia [...] października 1990r. Prezydent Miasta P. odstąpił w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w P. grunt Skarbu Państwa położony w P., oznaczony geodezyjnie jako obręb U. Arkusz 1, obejmujący m.in. działkę nr "1" o powierzchni 8570m², dla której prowadzona była księga wieczysta o numerze KW [...]. Ponadto w decyzji ustalono wysokość opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego gruntu i ustalono warunki odstąpienia gruntu. W pkt VI decyzji wskazano, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nastąpi w formie aktu materialnego po uprawomocnieniu się decyzji. Jako podstawę decyzji organ wskazał na art. 2 ust. 1, pkt 2, art. 3 ust. 1, 2, art. 4 ust. 5 pkt 1, art. 13 ust. 1 , art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1,2, art. 44 ust. 2 oraz art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 47 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 14 z 1989r. poz. 74). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przekazane grunty znajdują się na terenie objętym planem realizacyjnym zespołu socjalno-mieszkaniowego Uniwersytetu, zatwierdzony decyzją Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] czerwca 1989r. Umowa o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntów, w tym działki nr "1", została zawarta w dniu [...] listopada 1990r. (akt notarialny numer repertorium [...]). Wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej został dokonany w dniu 27 listopada 1990r. W dniu 31 maja 2004r. M.N. i K.J. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] października 1990r. Skarżący wskazali, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem skoro z decyzji wynikało, że działka nr "1" została przeznaczona na realizację zespołu socjalno-mieszkaniowego Uniwersytetu, to niemożliwe było oddanie jej w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi – SM "A". Skarżący podkreślali, że w/w spółdzielnia była zawsze podmiotem prawnie i faktycznie odrębnym od Uniwersytetu w P., a jej celem statutowym nigdy nie była realizacja celu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Skarżący wskazali, że działka nr "2", stanowiąca własność Ma. i A. małż. J. (rodziców skarżących), została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] marca 1976r., na cel I etapu budowy Uniwersytetu i przekazana na realizację miasteczka uniwersyteckiego. W 1989r. na wniosek byłego właściciela działki nr "2", zostało wszczęte postępowanie o zwrot całej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] września 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 1990r. Zdaniem organu orzekającego, działka nr "1" została zagospodarowana zgodnie z planem realizacyjnym, bowiem Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" wybudowała na niej domy jednorodzinne. Decyzja z dnia [...] października 1990r. jest zatem zgodna z art. 22 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, który umożliwiał oddanie spółdzielniom mieszkaniowym w użytkowanie wieczyste gruntów państwowych dla realizacji ich zadań statutowych. Bez znaczenia, zdaniem organu, była okoliczność, iż jeszcze przed wydaniem decyzji, wszczęte zostało postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, bowiem żaden przepis nie zabrania właścicielowi gruntu (Skarbowi Państwa) oddanie go w użytkowanie wieczyste pomimo toczącego się postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Po rozpatrzeniu wniosku M.N. i K.J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] listopada 2004r. utrzymało swoją decyzję z dnia [...]września 2004r. W uzasadnieniu organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi M.N. i K.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [....]września 2004r., podnosząc, iż zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 kpa. Zdaniem skarżących, w wyniku decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]października 1990r., zostali oni pozbawieni możliwości odzyskania wywłaszczonej nieruchomości, pomimo wystąpienia przesłanek jej zwrotu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Ponadto organ podniósł, iż skarżący nie mogli skutecznie wnieść o unieważnienie decyzji, gdyż nie mieli interesu prawnego w niniejszej sprawie. W piśmie z dnia 07 marca 2005r. skarżący wskazali, iż mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu, bowiem mają interes prawny w stwierdzeniu nieważności w/w decyzji. Podstawą tego interesu prawnego jest przepis art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, umożliwiający zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały określone w art. 156 § 1 kpa. W pkt 2 tego przepisu jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wskazano wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Na pojęcie "naruszonego prawa" składają się przepisy prawa materialnego i procesowego. Rozstrzygające dla oceny czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa z dnia wydania tej decyzji. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (patrz: wyrok SN z 26 maja 2000r., ICKN 1183/99, Lex nr 51631, wyrok NSA z 12 stycznia 1994r., II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32, wyrok NSA z 01 grudnia 1999r., IV SA 2520/98, Lex 48669). W świetle powyższych poglądów, zarzut braku przymiotu strony skarżących nie może się ostać. Trafnie skarżący podkreślili, że mają interes prawny w niniejszym postępowaniu, skoro mogą domagać się zwrotu wywłaszczonej, przedmiotowej działki nr "1" w przypadku stwierdzenia, że stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Należy zauważyć, że nabycie prawa użytkowania wieczystego nie pozbawia skarżących prawa żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ale na jego zrealizowanie musieliby oni czekać aż do legalnego wygaszenia wieczystego użytkowania. W chwili wydawania zakwestionowanej decyzji z dnia [...] października 1990r. obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t. jedn. Dz. U. z 1989r., Nr 14, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa wymagało zawarcia umowy. Zawarcie tej umowy było poprzedzone wydaniem przez terenowy organ administracji państwowej decyzji określającej osobę nabywcy oraz przedmiot nabycia (art. 35 ust. 1). Kwestie związane ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości regulowały przepisy zawarte w art. 74 ustawy. Mianowicie zgodnie z ust. 1 art. 74, w brzmieniu obowiązującym w dniu 19 października 1990r., wywłaszczona nieruchomość lub jej część podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie. Nieruchomość nie podlegała zwrotowi, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał przeznaczenie tej nieruchomości na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego oraz infrastruktury społecznej i technicznej. Powołany wyżej przepis stanowił podstawę do wydania decyzji, o charakterze związanym, co wynika z użytego w nim przez ustawodawcę sformułowania "nieruchomość podlega zwrotowi". Konstrukcja przepisu nie pozostawiała zatem kwestii zwrotu nieruchomości swobodnej ocenie organu orzekającego, ale nakładała na taki organ obowiązek zwrotu nieruchomości, o ile zachodziły w sprawie łącznie przesłanki określone w tym przepisie. Przesłankami tymi były: żądanie poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego oraz zbędność nieruchomości, na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (patrz wyrok NSA z 27 października 1998r., IV SA 1983/96, Lex 45899). Zaktualizowanie się przesłanki zwrotu nieruchomości, stanowiło negatywną przesłankę do sprzedaży czy oddania tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste (patrz wyrok NSA z 14 marca 2001r. I SA 2279/99, Lex 54185) osobie trzeciej. Odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości była możliwa jedynie w przypadku określonym w zdaniu drugim art. 74 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a więc w przypadku gdy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość była przeznaczona na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego oraz infrastruktury społecznej i technicznej. W niniejszej sprawie niespornym było, iż poprzedni właściciele wywłaszczonej działki nr "1" złożyli wniosek o zwrot tej nieruchomości w 1989r. Organ winien był zatem rozważyć czy spełnione zostały przesłanki pozytywne zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (żądanie zgłosiły właściwe osoby, a nieruchomość stała się zbędna na cele wskazane w decyzji o wywłaszczeniu), czy też odmowa zwrotu nieruchomości stała się niemożliwa z powodów wskazanych w zdaniu drugim art. 74 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Powyższe okoliczności powinny być, zdaniem Sądu, również przedmiotem rozważań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w niniejszej sprawie. Tymczasem organ w ogóle nie badał powyższych kwestii, błędnie, jak wskazano powyżej uznając, iż organy administracji mogły oddać wywłaszczoną nieruchomość w użytkowanie wieczyste pomimo toczącego się postępowania o jej zwrot. Należy wskazać, że w przypadku gdyby okazało się, że w chwili wydania decyzji z dnia [...] października 1990r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, nieruchomość będąca przedmiotem sprawy nie była przeznaczona w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego oraz infrastruktury społecznej i technicznej, to decyzję tę wydaną po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez byłych właścicieli (lub ich następców prawnych) należałoby ocenić jako wydaną z rażącym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach art. 7 i 8 kpa. Przepisy te nakazują bowiem organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do tych organów (art. 8 kpa), zobowiązują je nadto do kontroli i nadzoru przestrzegania prawa przez podmioty i uczestników postępowania w toku postępowania i wydawania decyzji przy uwzględnieniu słusznego interesu obywateli i słusznego interesu społecznego. Organ winien mieć bowiem na uwadze, że poprzedni właściciele działki nr "1" nie brali udziału w postępowaniu o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w P., pomimo wcześniejszego złożenia wniosku o jej zwrot zgodnie z art. 74 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy. Tymczasem to wynik tego postępowania uniemożliwił im realizację roszczenia o zwrot nieruchomości. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem (patrz: uchwałę SN z 22 grudnia 1993r., III AZP-24/93) jak i obowiązującym od 01 stycznia 1998r. art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603) oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste jest przesłanką negatywną zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c, art. 200 i 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik jw