II SA/Po 69/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2007r. sprawy ze skargi Spółki "A" sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego: I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...] znak [...] II. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 515 zł (pięćset piętnaście zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego III. Określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku spółki "A" sp. z o.o. w W. odmówił ustalenia lokalizacji dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej na działce nr [...], przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu stwierdzono, iż przedmiotowa inwestycja planowana jest na terenie, dla którego brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" część A, który jednak nie obowiązuje, bowiem nie uzyskał akceptacji Wojewody. Planowana inwestycja jest sprzeczna z wymienionym planem miejscowym. W najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje niska zabudowa jednorodzinna i gospodarcza, sporadycznie usługi, oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna do pięciu kondygnacji, o wysokości maksymalnie 18-20 m. Projektowany maszt zgodnie z wnioskiem miałby około 45 m i, jako obiekt kilkakrotnie wyższy od istniejącej zabudowy, stanowiłby negatywną dominantę. Ponadto teren ten jest ważnym pod względem urbanistycznym obszarem P., wymagającym zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" rehabilitacji w pierwszej kolejności. Jest to teren w znacznym stopniu jeszcze nie zagospodarowany i wprowadzenie funkcji telefonii cyfrowej, w tym budowa wolnostojącego masztu tych rozmiarów, mogłoby znacznie ograniczyć jego późniejsze zagospodarowanie. W ocenie organu planowana inwestycja wpłynie negatywnie na ład przestrzenny w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja ładu przestrzennego zawarta w wymienionym przepisie daje podstawę organom powołanym do wydawania decyzji o warunkach zabudowy takiego kształtowania ładu przestrzennego, aby spełniał on zadania określone w tym przepisie. Organy są więc uprawnione do oceny, czy zamierzona inwestycja spełnia wymagania ładu przestrzennego. Dodatkowo należy nadmienić, iż projekt zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" określa generalne zasady lokalizacji obiektów telefonii komórkowej: nowe obiekty nie mogą przesłaniać widoków ani panoram z punktów wyszczególnionych w Studium, ani też stanowić przestrzennej konkurencji dla istniejących ogólnomiejskich lub lokalnych dominant o charakterze pozytywnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., po rozpatrzeniu odwołania spółki "A" sp. z o.o., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że na terenie planowanej inwestycji i w jego sąsiedztwie brak jest podobnych wież stacji bazowych telefonii komórkowej, w związku z tym "istniejący ład przestrzenny" w tym rejonie miasta nie mógł stanowić podstawy do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" część A. Wprawdzie został on oprotestowany przez Wojewodę to jego ustaleń nie można pominąć. Plan ten zezwala wyłącznie na lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowej w centralnych częściach dachów budynków, w odległości nie mniejszej niż 10 m od krawędzi elewacji. Również Miejska Pracownia Urbanistyczna w opinii z dnia [...] r. jasno wskazała, że proponowana lokalizacja stanowiłaby negatywną dominantę z trasy wjazdu do P. Skargę na powyższą decyzję złożył inwestor spółka "A" sp. z o.o., zarzucając naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 kpa i domagając się jej uchylenia. Skarżący podniósł, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu nie został zatwierdzony przez Wojewodę, a więc nie ma mocy prawnej i niedopuszczalne jest odwoływanie się do ustaleń tego planu. Organ II instancji nie przeprowadził żadnej analizy, która by w sposób jasny i wnikliwy potwierdziła argumenty podniesione przez ten organ. Planowana stacja znajdować się ma w narożniku działki, w miejscu nie powodującym wpływu na późniejsze zagospodarowanie terenu. Wymaganie dotyczące ładu przestrzennego stanowią zasady obowiązujące w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, przy uchwalaniu planów miejscowych, nie mogą jednak stanowić materialnoprawnej podstawy do wydania odmownej decyzji o lokalizacji inwestycji. Wymagania te będą źródłem ograniczeń inwestora, ale tylko poprzez ochronę przewidzianą przepisem szczególnym. W przypadku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie znajdują zastosowania wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazujące dostosowanie powstającej zabudowy do stanu istniejącego. Twierdzenie, że wieża stacji będzie negatywną dominantą oraz ingerowałaby negatywnie w ukształtowanie terenu [...] nie ma pokrycia w istniejącym stanie zagospodarowania terenu, nie jest poparte żadnym rzeczowym argumentem. Organ odwoławczy rażąco zaniedbał dobro publiczne jakim jest budowa stacji bazowej i pokrycie zasięgiem danego obszaru. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i powtórzyło argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 56 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołanym przepisem nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – podobnie jak i decyzja o warunkach zabudowy – ma charakter deklaratoryjny, organ administracji nie ma uprawnień kształtujących, luzu decyzyjnego ani swobody interpretacyjnej. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji była sprzeczność zamiaru inwestycyjnego skarżącego z wymaganiami ładu przestrzennego. Stanowisko to zostało w pełni zaakceptowane przez organ odwoławczy. Zasada uwzględniania przez organy administracji w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, sformułowana została w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasada ta ma charakter normy ogólnej (klauzuli generalnej), bezpośrednio nie nakłada ona na inwestora żadnych ograniczeń w zakresie dopuszczalnego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu. Tego typu norma nie może być samodzielnie podstawą do wydania decyzji odmownej z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Aby norma ogólna mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie musi być skonkretyzowana przez taki przepis. Tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie w oparciu o ocenę projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny. Takie też stanowisko reprezentowane jest w doktrynie (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego. Wydawnictwo C.H.Beck, W-wa 2005). Oczywiście błędna jest także argumentacja Kolegium odnosząca się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" część A. Bezspornym jest, że plan ten został zakwestionowany przez Wojewodę i nie został – do czasu wydania zaskarżonej decyzji – ogłoszony w dzienniku urzędowy województwa. Tym samym nie wszedł do obrotu prawnego, nie stał się prawem miejscowym i jego ustalenia nie mogą stanowić podstaw prawnych żadnych decyzji. Ponadto – czego Kolegium w ogóle zdaje się nie dostrzegać – gdyby powołany plan miejscowy był aktem obowiązującym niedopuszczalne i bezprzedmiotowe byłoby w ogóle wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta wydane została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 56 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium rozpatrując odwołanie i utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji naruszyło także przepis art. 138 § 1 i § 2 kpa. Powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów koniecznym było uchylenie obu wymienionych rozstrzygnięć. Ponownie rozpoznając sprawę należy ocenić zgodność planowanej przez skarżącego inwestycji z przepisami odrębnymi, a następnie stosownie do poczynionych ustaleń rozstrzygnąć wniosek w oparciu o przepisy art. 50 i następne ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 ustawy. /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska Brak podpisu sędziego spowodowany jest jego nieobecnością /-/ J.Szaniecka MarK