II SA/Po 691/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 maja 2017r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 17 października 2016 r. nr [...] Decyzją z dnia 24 maja 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania M. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 17 października 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz M. M.. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2016 r. M. M. wystąpiła o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia wychowawczego na M. M., będącego jej pierwszym dzieckiem. Do wniosku załączyła umowę zlecenia z dnia 23 października 2014 r., nr [...] pomiędzy nią a S. sp. z o.o. zawartą na okres do 14 stycznia 2015 r. Przedstawiła także aneks nr [...] do tej umowy z dnia 14 stycznia 2015 r., w którym przedłużono jej obowiązywanie do 31 grudnia 2015 r. oraz aneks nr [...], w którym okres obowiązywania umowy określono do 31 grudnia 2016 r. Do wniosku załączono także umowę zlecenia z dnia 1 lutego 2013 r., nr [...] zawartą pomiędzy B. M. a S. sp. z o.o. zawartą na okres do 15 kwietnia 2014 r., a nadto aneks nr [...] do niej przedłużający jej obowiązywanie do 14 stycznia 2015 r., aneks nr [...] przedłużający moc umowy do 31 grudnia 2015 r. i wreszcie aneks nr [...] przedłużający okres obowiązywania umowy do 31 grudnia 2016 r. Następnie M. M. złożyła oświadczenie o braku dochodu za rok kalendarzowy 2014. Do akt postępowania włączono wreszcie dane z systemu "Empatia" o dochodach M. M. i B. M. z 2014 r. Wobec rozbieżności pomiędzy złożonym oświadczeniem a posiadanymi danymi Prezydent wezwał M. M. do złożenia oświadczenia pod odpowiedzialnością karną o wysokości dochodu uzyskanego w 2014 r. oraz dokumentów dotyczących ewentualnej utraty bądź uzyskania dochodu. Dnia 4 października 2016 r. M. M. złożyła oświadczenie, że ona i jej mąż w roku 2014 r. nie osiągnęli dochodu z działalności gospodarczej. Wskazała natomiast, że są zatrudnieni na umowy zlecenia w spółce S. . Przedłożyła zaświadczenia, że w spółce osiągnęła w roku 2014 r. łącznie wynagrodzenie w kwocie [...]zł (z umowy nr [...]), jej mąż B. M. w wysokości [...] zł (z umowy nr [...]). M. M. złożyła do akt nadto umowy: nr [...] (wraz z aneksami 1, 2, 3, 4 i 5), [...]/2014, [...] i [...]/2013 pomiędzy S. sp. z o.o. a B. M. oraz nr [...], [...]/2014, [...], [...]/2014, [...]/2013, [...]/2013, [...], [...] pomiędzy S. sp. z o.o. a M. M.. Decyzją z dnia 17 października 2016 r., [...], działając na podstawie art. 2, art. 4, art. 5, art. 10, art. 13, art. 28 i art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (na datę decyzji Dz. U. z 2016 r., poz. 195, dalej "u.p.p.w.d."), odmówił przyznania M. M. świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – M. M.. W uzasadnieniu organ wskazał, że w treści wniosku zaznaczono, iż w rodzinie skarżącej doszło zarówno do utraty dochodu jak i do uzyskania dochodu. Dalej Prezydent przytoczył regulacje definiujące te pojęcia (art. 2 pkt 19 i 20 u.p.p.w.d.) i wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 2 u.p.p.w.d. w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, ustalając dochód członka rodziny lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Przenosząc powyższe na grunt sprawy organ wskazał, że według zebranego materiału dowodowego ustalono, iż M. M. uzyskała w roku 2014 dochód netto w wysokości [...] zł w okresie trzech miesięcy, co daje [...] zł na miesiąc, a B. M. uzyskał w tym samym roku [...] zł dochodu netto w okresie dwunastu miesięcy, co daje miesięcznie [...] zł. Następnie organ wyliczył, że dochód miesięczny na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł. Wskazał, że kwota ta przekracza kryterium dochodowe przyznania świadczenia wychowawczego określone w art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d. W odwołaniu M. M. podniosła, że w roku 2014 zatrudniona była wraz z mężem B. M. w S. sp. z o.o. na liczne umowy zlecenia i o dzieło. Najpóźniej z dniem 14 stycznia 2015 r. umowy te przestały obowiązywać, z wyjątkiem umowy zlecenia [...] z dnia 1 lutego 2013 r. zawartej pomiędzy S. sp. z o.o. a B. M. oraz umowy zlecenia [...] z dnia 23 października 2014 r. zawartej pomiędzy S. sp. z o.o. a M. M.. Dalej wyjaśniła, że Prezydent problem utraty przez nią i męża dochodów sprowadził do banalnego szablonu. Nie uwzględnił zwłaszcza, że z dniem 14 stycznia 2015 r. wygasła większość umów, co oznacza, że doszło do utraty dochodu z zatrudnienia. Zaznaczyła też, że przedstawiła zaświadczenia dotyczące dochodu jej i męża uzyskane przez nich na podstawie wymienionych umów nr [...] i nr [...] (obowiązujących). Z kolei pozostałe dochody wiążą się z umowami, które wygasły w styczniu 2015 r. W konkluzji odwołania skarżąca wyjaśniła, że wyliczenia prowadzą do wniosku, że ona i jej mąż utracili dochód z wygasłych umów, a to powinno być uwzględnione przez organ w rozstrzygnięciu dotyczącym świadczenia wychowawczego. Decyzją z dnia 24 maja 2017 r., [...] Kolegium – działając między innymi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu przytoczyło ustalenia faktyczne Prezydenta wskazując, że nie budzą one wątpliwości. Wskazało także, że przekroczono kryterium uzyskania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko określone w art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wyjaśniło, że "organ przy obliczaniu dochodu dokonał prawidłowej analizy dokumentów źródłowych i dokonał zgodnych ze stanem faktycznym odliczeń – w tym także ustawowych odliczeń od dochodu (podatek oraz składki na ubezpieczenie emerytalne i zdrowotne). Zatem brak jest podstaw prawnych by zakwestionować zgodność z prawem decyzji Prezydenta [...]". Skargę na decyzję Kolegium złożyła M. M. zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1, art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d. Wniosła jednocześnie o zmianę zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz zaległego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami oraz zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi M. M. przedstawiła obszerne wyjaśnienia i wyliczenia, w których starała się bronić tezy, iż wszystkie dochody z wygasłych umów za rok 2014 r., za wyjątkiem dochodu z umowy [...] zawartej przez nią i umowy [...] zawartej przez jej męża (te ostatnie umowy nie wygasły), stanowią dochód utracony. Według wyliczeń skarżącej dochód jej rodziny w przeliczeniu na jedną osobę w roku 2014 r., po odliczeniu dochodu utraconego, wyniósłby [...] zł. Wreszcie końcowo M. M. powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd [...]) wskazując, że nie ma podstaw do formułowania twierdzeń, że pomniejszenie dochodu rodziny o dochód utracony jest możliwe tylko w przypadku, gdy straci ona wszelkie źródła utrzymania. Utrata bowiem może polegać nie tylko na zupełnej stracie, czy zaniku, ale także na ubytku. Pod pojęciem utraty dochodu kryje się więc także i odpadnięcie tylko niektórych źródeł tego dochodu, o ile zostały one utracone w sposób faktyczny i bezpowrotny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna przede wszystkim ze względu na naruszenie przez organy przepisów postępowania. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – uw. Sądu, dalej "K.p.a.") w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 K.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinien znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, którego treść określa art. 107 § 3 K.p.a. W niniejszej sprawie zagadnieniem konsekwentnie sygnalizowanym i zgłaszanym przez M. M. jest kwestia utraty przez nią i jej męża B. M. dochodu pochodzącego z umów obowiązujących w roku 2014, ale wygasłych najpóźniej z dniem 14 stycznia 2015 r. W decyzji Prezydenta powyższy problem został wyjaśniony zdawkowo. Organ stwierdził, że "na podstawie oświadczenia oraz dostarczonych umów Pani z firmy S. wynika, iż zatrudniona jest Pani od października 2014 r. do dnia dzisiejszego. P. B. Mańkowski jest również zatrudniony w firmie S. od lutego 2013 r. do dnia dzisiejszego. W związku z powyższym w Państwa przypadku nie nastąpił uzysk ani utrata dochodu, ponieważ jesteście Państwo zatrudnieniu w tej samej firmie". Kolegium z kolei, pomimo obszernych wyjaśnień w treści odwołania, nie odniosło się ani słowem do problemu utraty dochodu przez M. M. i B. M.. W ocenie Sądu lakoniczne stanowisko organów w opisanym wyżej zakresie (a w przypadku Kolegium w zasadzie jego brak), nie odniesione do treści przepisów prawa, nie spełnia standardów wynikających z cytowanych art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Podkreślić przy tym trzeba, że fakt utraty dochodu przez skarżącą został przez nią zgłoszony we wniosku, a w odwołaniu M. M. precyzyjnie opisała swoje stanowisko z powołaniem na okoliczności sprawy. W takiej sytuacji obowiązkiem organów było wyjaśnienie, dlaczego dochód z umów obowiązujących w 2014 r., ale wygasłych po 2014 r., nie może być traktowany jako dochód utracony. Naruszenie wymienionych przepisów postępowania Sąd uznał za wystarczającą przyczynę uchylenia decyzji obu instancji. Doszedł bowiem do przekonania, że załatwienie sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej (art. 7 K.p.a.) wymaga dokładniejszej weryfikacji jej żądań i zajęcia umotywowanego stanowiska. Dotyczy to zgłaszanego przez M. M. faktu wygaśnięcia części umów, na podstawie których ona i jej mąż uzyskiwali dochody w 2014 r. oraz przedstawianego twierdzenia, iż dochód z tych umów kwalifikuje się jako dochód utracony. W braku wyczerpującego merytorycznego stanowiska organów w odniesieniu do wyżej opisanej kwestii Sąd powstrzymał się z wypowiedzeniem poglądu na temat stosowania w okolicznościach sprawy przepisów materialnoprawnych dotyczących utraty dochodu (art. 3 pkt 19, art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d.). Jedynie na marginesie sprawy Sąd wskazuje, że kwestia dopuszczalności odliczenia dochodu utraconego w przypadku zmiany warunków zatrudnienia (skutkujących obniżeniem wynagrodzenia) wielokrotnie była już przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych zapadłych na tle przepisów ustaw o świadczeniach rodzinnych i o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (analogicznie brzmiących jak regulacje będące punktem odniesienia w niniejszej sprawie). M. M. w skardze powołała wyrok wyrażający pogląd dla niej korzystny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 250/08), to jest dopuszczający możliwość stosowania przepisów o utracie dochodu w sytuacji obniżenia wynagrodzenia przy zachowaniu ciągłości zatrudnienia. Podobne poglądy prezentowały także inne sądy, zob. np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 315/06, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 217/14. Zarazem jednak zwrócić należy uwagę, że o orzecznictwie wyrażano również stanowisko odmienne, sprzeciwiające się kwalifikowaniu obniżenia wynagrodzenia, w sytuacji ciągłości zatrudnienia, jako utraty dochodu, zob.: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1368/16, 4 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1047/11. Rozpoznając ponowie sprawę obowiązkiem Prezydenta będzie zweryfikowanie i rozstrzygnięcie, z powołaniem na przepisy prawa, ewentualnie judykaturę, czy wygaśnięcie w 2015 r. części umów, z tytułu których M. M. i B. M. uzyskali dochody w 2014 r., może prowadzić do uznania, iż doszło do utraty przez nich dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 20 i art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. odpowiadającego wynagrodzeniu z tych umów. Rozważając tą kwestię organ weźmie pod uwagę, że wszystkie przedstawione przez skarżącą i jej męża umowy zawarte zostały z jedną spółką S. i w istocie łącznie kształtują one warunki ich zatrudnienia w tym podmiocie. Uwzględniając powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) uchylił decyzje obu instancji.