II SA/Po 693/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M. B. na rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [..] 2009r. Nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty z tytułu uiszczenia dodatkowych opłat za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 132 zł (sto trzydzieści dwa złote) tytułem zwrotu wpisu III. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie może być wykonane. /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik W dniu 23 marca 2009r. M. B.-M. zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o: 1. stwierdzenie nadpłaty z tytułu uiszczenia przez nią w dniu 14 stycznia 2009r. dodatkowych opłat za rok 1999 i 2000 w kwocie odpowiednio [...] zł i [...]zł, naliczonych na podstawie decyzji wydanych przez Zarząd Miasta K. z dnia 10 października 2000r. znak: [...]oraz decyzji z dnia 11 grudnia 2001r. znak: [...]o ustaleniu i naliczeniu dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminów zabudowy działki nr [...]położonej w K. przy ul. [...], albowiem należności te przed uregulowaniem wygasły wskutek upływu okresu 5-letniego terminu przedawnienia, 2. zwrot wyżej wymienionej kwoty. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wymienionymi decyzji Zarząd Miasta K. ustalił i obciążył M. B.-M. dodatkowymi opłatami rocznymi za 1999r. i 2000r. za niedotrzymanie terminów zabudowy działki budowlanej będącej w wieczystym użytkowaniu położonej w K. przy ul. [...]. Decyzje zostały doręczone najpóźniej w 2002r. W decyzjach tych wskazano, że należności z tytułu dodatkowej opłaty należy uregulować w terminie 14 dni od doręczenia decyzji wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Organ pismem z dnia 9 grudnia 2008r. wezwał wnioskodawczynię do zapłaty należności określonych w tych decyzjach. Wnioskodawczyni podniosła, że w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma normy prawnej wskazującej okres, w którym musi nastąpić zapłata dodatkowej opłaty. Jako że dodatkowa opłata wymierzana jest w drodze decyzji administracyjnej należy poszukiwać przepisów prawa publicznego do wskazani okresu jej wymagalności. Zdaniem M. B.-M. właściwymi przepisami w zakresie okresu wymagalności są przepisy materialnego prawa podatkowego określone w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1 o.p. przepisy tej ustawy stosuje się do niepodatkowych należności budżetowych jednostki samorządu terytorialnego (art. 3 pkt 3 ppkt 3 o.p.) wynikających ze stosunków publicznoprawnych. Zważywszy, że wspomniane decyzje zostały doręczone najpóźniej w 2002r. i przyjmując tę datę jako początek wymagalności zobowiązania, należy zdaniem wnioskodawczyni wskazać, że zgodnie z art. 70 § 1 o.p. zobowiązanie podatkowe przedawniło się z upływem 5 lat., licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Okres przedawnienia nastąpił więc z końcem 2007r. Skoro więc w 2008r. zobowiązanie wynikające z przedmiotowych decyzji było już przedawnione, to zgodnie z art. 59 § 1 pkt 9 o.p. wygasło. Tym samym zapłata w dniu 14 stycznia 2009r. zobowiązania, które wygasło stanowi nienależnie opłaconą kwotę, która stanowi nadpłatę (art. 72 § 1 pkt 2 o.p.), co uprawniało wnioskodawczynię do wystąpienia o stwierdzenie nadpłaty oraz jej zwrot (art. 75 § 1 oraz art. 76 § 1 o.p.). Pismem z dnia [...] kwietnia 2009r. Nr [...], Prezydent Miasta K. odmówił stwierdzenia nadpłaty uiszczonej opłaty. Organ stwierdził, że dodatkowe opłaty roczne ustalane na podstawie opłaty o gospodarce nieruchomościami są szczególnego rodzaju dochodem gminy mieszczącym się pośród innych (obok m.in. podatków i opłat) dochodów gminy, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Opłata ta stanowiąca opłatę na rzecz gminy ma cechy podatku w świetle ustawy – Ordynacja podatkowa, tzn. jest świadczeniem publicznoprawnym, nieodpłatnym, przymusowym i bezzwrotnym na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, ale nie wynika z Ordynacji podatkowej, lecz z ustawy o gospodarce nieruchomościami, która nie jest ustawą podatkową. Obowiązek dodatkowej opłaty powstaje jako wynik prowadzonej przez gminę określonej polityki przestrzennej, która zaistniała w tym przypadku już w momencie zawierania umowy oddającej przedmiotowy grunt w użytkowanie wieczyste ze wskazaniem sposobu zagospodarowania tego terenu, poprzez zobowiązanie się użytkownika wieczystego do zabudowy działki w określonych terminach. Ponadto organ zaznaczył, że art. 217 Konstytucji RP wyraża zasadę wyłączności ustawowej w prawie podatkowym, zgodnie z którą zakres przedmiotowy i podmiotowy, stawki podatkowe, zasady przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków powinny być unormowane tylko w ustawie podatkowej. Tych wymogów nie spełniają zaś przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Termin przedawnienia przedmiotowych opłat zgodnie z art. 118 Kodeksu cywilnego wynosi 10 lat, wobec czego uiszczenie tych opłat nastąpiło przed ich przedawnieniem. Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi wnioskodawczyni w dniu 23 kwietnia 2009r. W dniu 4 maja 2009r. M. B.-M. uznając powyższe pismo z dnia [...] kwietnia 2009r. za decyzję, wniosła od niej odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 123, art. 180, art. 207 i art. 210 o.p. poprzez niezawiadomienie strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jej zdaniem materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a sama decyzja pozbawiona została cech jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna. Nie zawierała bowiem wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Odwołująca zarzuciła Prezydentowi Miasta K. również naruszenie art. 2 § 1 pkt 1 art. 3 pkt 3 lit. c), art. 59 § 1 pkt 9, art. 70 § 1, art. 72 § 1 pkt 2, art. 75 § 1 oraz art. 76 § 1 o.p., wyrażające się w tym, że organ wadliwie przyjął, że dodatkowa opłata roczna nie jest niepodatkową należnością budżetową, do której należy stosować odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej. W uzasadnieniu odwołania podniesiono argumentację zaprezentowaną we wniosku z dnia 23 marca 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. pismem z dnia [...] czerwca 2009r.,doręczonym pełnomocnikowi M. B.-M.w dniu 24 lipca 2009r. uznało, że do dodatkowych opłat rocznych ustalanych na podstawie art. 63 i art. 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Skoro bowiem z powołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika wprost, że stosuje się do nich przepisy Ordynacji podatkowej (jak to np. określono w art. 98a ust. 4 ugn), to brak jest podstaw do tego, aby ten fakt domniemywać. O tym, czy przepisy te znajdują zastosowanie przy wydawaniu określonych decyzji winna zawsze stanowić ustawa, a gdy takich regulacji brak, to w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro decyzje o naliczeniu dodatkowych opłat rocznych nie zostały zaskarżone w administracyjnym toku instancji i stały się ostateczne, to podlegają wykonaniu. Zważywszy więc, że M. B.-M. opłaty te uiściła 14 stycznia 2008r. to należy uznać, że wykonała w części obowiązki wynikające z tych decyzji. Reasumując Kolegium przyjęło, że nie można było zastosować do wspomnianych opłat przepisów Ordynacji podatkowej i uznać, że jako przedawnione stanowią nadpłatę w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 2 o.p. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie reguluje w swej treści spraw dotyczących przedawnienia zobowiązań z tytułu opłat wymierzanych w trybie art. 63 i art. 64. Znajduje tu zatem zastosowanie przepis art. 118 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym dla tego typu roszczeń okres przedawnienia wynosi dziesięć lat. M. B.-M. wniosła skargę do tutejszego sadu na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K . W uzasadnieniu skargi zawarła dotychczas prezentowane w postępowaniu administracyjnym stanowisko. Ponadto zarzuciła Kolegium naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79, poz. 856 ze zm.) poprzez niewydajnie wskutek wniesionego odwołania orzeczenia w formie decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2009r. oraz rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2009r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie i przedstawiło argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć nie z przyczyn podanych w jej uzasadnieniu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2009r., którym to organ rozpoznał odwołanie M. B.-M. od rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2009r. odmawiającego wnioskodawczyni uznania, że uiszczone w dniu 14 stycznia 2008r. dodatkowe opłaty za rok 1999 i 2000 naliczone na podstawie decyzji o ustaleniu i naliczeniu dodatkowych opłat rocznych z tytułu niedotrzymania terminów zabudowy działki nr [...] położonej w K. przy ul. [...]stanowią nadpłatę w rozumieniu przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa i tym samym jako przedawnione winny być jako nadpłata zwrócone. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga jaki charakter miało rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2009r. Wówczas dopiero możliwe będzie ustalenie, czy dopuszczalne było wniesienie od niego odwołania i w konsekwencji, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. miało obowiązek rozpoznać je co do istoty. W tym celu konieczne jest przywołanie treści żądania skarżącej zawartego we wniosku z 23 marca 2009r. Skarżąca jako wieczysty użytkownik nieruchomości zażądała stwierdzenia nadpłaty z uwagi na przedawnienie zobowiązania z tytułu dodatkowych opłat rocznych za niedotrzymanie terminu zagospodarowania nieruchomości. W odpowiedzi Prezydent Miasta K. pismem z dnia [...] kwietnia 2009r. odmówił uznania, iż uiszczone przez wnioskodawczynię opłaty roczne z tytułu niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości przedawniają się, gdyż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zwłaszcza art. 63 i art. 64, nie przewidują instytucji przedawnienia dla tychże opłat. Tym samym przedmiotem rozstrzygnięcia organu była odmowa uznania, że zobowiązanie do opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania nieruchomości przedawniają się. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to ma charakter aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., tj. innego aktu niż decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, ewentualnie postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W doktrynie oraz w orzecznictwie przyjmuje się, że w wyjaśnianym przepisie chodzi o akty podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnych podmiotów. Akty te muszą mieć charakter publicznoprawny. Akt ten musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne jest więc odniesienie takiego aktu do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Wystarczy przy tym , by uprawnienie lub obowiązek wynikały tylko pośrednio z przepisów prawa (A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 24-25). Ratio legis tego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne (państwowe i niepaństwowe) jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania. Reasumując chodzi tu o akt, który nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., akt ten musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi być skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt, musi być skierowany do indywidualnego podmiotu, musi mieć charakter publicznoprawny oraz musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (T.Woś, [w:] T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 59-60). W ocenie Sądu rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2009r. posiada wskazane wyżej cechy. Po pierwsze ma ono charakter indywidualny – jego adresatem jest skarżąca, jest skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo – Prezydent Miasta skierował akt ten do skarżącej, decyzjami Zarządu Miasta K. z dnia 10 października 2000r. i 11 grudnia 2001r. została zobowiązana do uiszczenia rocznej opłaty dodatkowej z tytułu niedotrzymania terminów zabudowy nieruchomości, nie jest ani decyzją, ani postanowieniem określonymi w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - żaden przepis prawa (zwłaszcza ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie przewiduje wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej lub postanowienia, ma charakter publicznoprawny – dotyczy wymagalności zobowiązania ustalonego decyzjami administracyjnymi oraz dotyczy obowiązku wynikającego z przepisu prawa – obowiązku uiszczenia opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminu zagospodarowania działki określonego w art. 64 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro zatem rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2009r. jest aktem określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazać należy, iż skarżąca chcąc ów akt zaskarżyć winna była - stosownie do przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. – w terminie 14 dni od dnia, w którym dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o wydaniu tego aktu wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż brak było podstaw do tego, by Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpoznawało wniesiony przez skarżącą środek zaskarżenia ("odwołanie") na ów akt. Akt ten jest bowiem niezaskarżalny w administracyjnym toku instancji. W tej sytuacji Kolegium wskutek stwierdzenia, że akt ten jest niezaskarżalny winno było w oparciu o przepis art. 134 kpa stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 150 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. Na marginesie zaznaczyć należy, iż Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, bowiem dotyczą one naruszenia przepisów prawa materialnego. Skoro zaś zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium uchybiało przepisom prawa procesowego (organ nie powinien był rozstrzygać co do istoty), to niedopuszczalne jest ocena tego rozstrzygnięcia in meriti. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaś o wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Drzazga /-/ E.Podrazik MK