II SA/Po 693/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia (...) Nr (...), II. przyznaje adw. M. R. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu kwotę (...) zł (...), w tym (...)zł (...) tytułem podatku od towarów i usług, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Zieliński /-/ E. Brychcy Decyzją z dnia (...) kwietnia 2010 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 3, art. 8 ust. 1 pkt. 1, art. 39 oraz art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), Burmistrz Miasta i Gminy W., odmówił A. K. przyznania pomocy formie zasiłku celowego na zakup żywności. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w dniu (...) marca 2010 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej we W. wpłynęło postanowienie Prezydenta Miasta P. przekazujące według właściwości wniosek A. K. w sprawie udzielenia pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup żywności. Prowadząc postępowanie administracyjne organ ustalił, że wnioskodawca jest osoba bezdomną, przebywającą w P. i był ostatnio zameldowany na pobyt stały w miejscowości (...) gmina W. Obecnie A. K. jest osobą samotnie gospodarującą, bez źródeł stałego dochodu i jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. Wnioskodawca spełnia warunki uzasadniające przyznanie pomocy w formie świadczeń pieniężnych, gdyż nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przy równoczesnym spełnieniu przesłanek o których mowa w art. 7 powyższej ustawy. Jednakże z uwagi na fakt, że A. K. na podstawie decyzji z dnia (...) lutego 2010 r. jest już objęty pomocą w formie świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych w okresie od stycznia do kwietnia 2010 r. w wysokości (...) zł, jak również korzysta ze wsparcia w formie jednego posiłku dziennie wydawanego w punkcie gastronomicznym na terenie Poznania, uznać należało, że wnioskowane przez stronę potrzeba zakupu żywności jest w pełnym zakresie zabezpieczona. Dodatkowo w uzasadnieniu podkreślono fakultatywny charakter pomocy w formie zasiłków celowych oraz wskazano, że rolą pomocy społecznej jest wsparcie osób i rodzin będących w trudnej sytuacji życiowej, nie zaś zaspokajanie zasadnych potrzeb życiowych wnioskodawców. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. K., domagając się jej uchylenia i przyznania zasiłku na wnioskowany cel. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) lipca 2010 r., nr (...), działając na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podtrzymując w całości stanowisko organu I instancji. Kolegium uznało, iż przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności decyzją Burmistrza z dnia (...) lutego 2010 r. nr (...) w kwocie (...) zł miesięcznie w okresie od stycznia do kwietnia 2010 r. oraz udzielenie mu wsparcia w postaci jednego ciepłego posiłku dziennie przez Prezydenta Miasta P. pozwala stwierdzić, iż pomoc na zakup żywności została skarżącemu udzielona. Wskazano, iż klient nie ma prawa do roszczeń o wysokość udzielonego świadczenia. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. K. wskazując, że organ II instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz pominął materiał dowodowy z akt sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano, iż stawiając zarzut niewyjaśnieni wszystkich okoliczności sprawy skarżący nie wskazał jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego ogólnikowe zarzuty. Pismem z dnia 26 stycznia 2011 r. ustanowiony postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 03 listopada 2010 r. pełnomocnik skarżącego – adwokat M. R. podniósł, że kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu naruszyła art. 2, art. 3, art., 7, art. 11, art. 39 oraz art. 100 ustawy o pomocy społecznej jak również 7, art. 8 oraz art. 107 § 1 kpa. Zdaniem pełnomocnika skarżącego utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. spowoduje, że skarżący nie będzie w stanie zapewnić sobie choćby minimum potrzeb w zakresie żywienia, nie mówiąc o ubraniu czy higienie. Podkreślono, że chociaż decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej, nie oznacza to jednakże jej dobrowolności oraz wskazano, że wiek oraz sytuacja materialna skarżącego uzasadniała przyznanie wnioskowanej pomocy. Dodatkowo wskazano, że wbrew twierdzeniom organów administracji publicznej, nie udowodniono, aby skarżący miał możliwość przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej w jakiej się znalazł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji są przepisy ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 39 ust.1 i 2 powyższej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie części, całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu. Tym samym rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna stanowi bowiem instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 powyższej ustawy). Tak więc warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności ustalenie, że jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej a następnie stwierdzenie, że udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Ustawodawca nie definiuje z oczywistych względów pojęcia "trudnych sytuacji życiowych", podaje jedynie najczęstsze powody ich powstawania (art. 7 ustawy o pomocy społecznej). Tym samym ocena zaistnienia tej przesłanki należy do organów pomocy społecznej. Równocześnie, jak wynika z powołanych przepisów, wysokość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Innymi słowy, organ przyznający zasiłek nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony. Konsekwentnie, w przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 §1 i 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. Podkreślić przy tym należy, że fakultatywność i uznanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego nie oznacza pełnej dowolności i nie może prowadzić do urzędniczej samowoli. Także rozstrzygnięcie uznaniowe musi odpowiadać ogólnym kryteriom procedury administracyjnej i opierać się na sprawdzalnych, a więc zobiektywizowanych przesłankach. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że zarówno organ I jak i II instancji oparły swoje rozstrzygnięcie na uznaniu, że z uwagi na fakt, że skarżący, na podstawie decyzji z dnia (...) lutego 2010 r., jest już objęty pomocą w formie świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych w okresie od stycznia do kwietnia 2010 r. w wysokości (...) zł, jak również korzysta ze wsparcia w formie jednego posiłku dziennie wydawanego w punkcie gastronomicznym, potrzeba zakupu żywności jest w pełnym zakresie zabezpieczona. Ujawnia się tym samym pewna niekonsekwencja organów prowadzących postępowanie. Z jednej strony wskazują one, że wnioskodawca spełnia przesłanki uzasadniające przyznanie wnioskowanej pomocy i znajduje się w ciężkiej sytuacji bytowej (bezdomność, brak dochodu) z drugiej natomiast wyjaśniają, że opieka społeczna nie może zaspokajać zasadniczych potrzeb życiowych. W opinii Sądu uzasadnienie powyższe, z uwagi na swoją lakoniczność wskazuje, że organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa poprze niewystarczające uzasadnienie okoliczności faktycznych sprawy. Organ I instancji w szczególności nie wskazał, czy otrzymywana obecnie pomoc faktycznie zaspokaja potrzeby żywnościowe skarżącego oraz czy podejmuje on działania zmierzające do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej w jakiej się znalazł. Nie można bowiem zapominać, ze wnioskowane pomoc dotyczy pomocy na zakup żywności, a więc podstawowej potrzeby każdego człowieka, bez której niemożliwe jest jego prawidłowe funkcjonowanie. Dodatkowo organ nie wyjaśnił jakimi środkami finansowymi dysponuje, ilu ma podopiecznych i czy posiadane zasoby umożliwiają przyznanie skarżącemu wnioskowanej pomocy. Sąd podkreśla, że w treści rozstrzygnięcia o odmowie przyznania zasiłku celowego niezbędne jest wykazanie jakimi środkami finansowymi dysponuje ośrodek pomocy społecznej na tego rodzaju pomoc. W szczególności organ I instancji nie wskazał, w jakiej sytuacji finansowej był ośrodek w dniu podejmowania decyzji oraz jakie zadania miała do spełnienia wobec innych podopiecznych, co powinno być, zdaniem Sądu, poparte konkretnymi danymi liczbowymi. Organy w uzasadnieniach decyzji nie wskazały precyzyjnie faktycznego stanu funduszy przeznaczonych na świadczenia z pomocy społecznej oraz nie przedstawiły liczby wniosków, które zostały rozstrzygnięte pozytywnie i na podstawie, których udzielono pomocy innym uprawnionym. Konsekwencją wyżej wymienionych błędów w postępowaniu organu I instancji było także uchybienia w pracy organu odwoławczego, który oparł się w pełni na twierdzeniach zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, mimo że dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu niższej instancji, powinien w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i wnikliwie zebrać materiał dowodowy i ocenić go stosownie do wymogów art. 80 kpa, co winno następnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzony zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Kolegium nie dokonało jednak tej kontroli w sposób prawidłowy i w uzasadnieniu decyzji, z obrazą art. 107 § 3 kpa, nie przedstawiło motywów, jakimi kierowało się przy wydawaniu nieprzychylnej dla strony decyzji. Z wywodu nie wynika, dlaczego utrzymało w mocy decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego. Zdaniem Sądu, jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 kpa), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z podstawowych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. W powyższym świetle uzasadnienia organów administracji publicznej w sprawach z zakresu pomocy społecznej nie mogą ograniczać się do przytoczenia treści przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz wskazaniu na uznaniowy charakter decyzji. Tego typu uzasadnienie wskazuje na niedbałość organu odwoławczego w rozpoznaniu sprawy, nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuściły się naruszenia art. 2 ust. 1, art. 7 oraz art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jak również art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, a więc dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia (...) kwietnia 2010 r. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji publicznej winny rozważyć, czy skarżący spełnia przesłanki uzasadniające objęciem go pomocą społeczną w postaci zasiłki celowego na zakup żywności, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu orzeczono w punkcie II sentencji wyroku zgodnie z art. 250 tejże ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 a) w zw. z § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ D. Rzyminiak - Owczarczak /-/ J. Zieliński /-/ E. Brychcy