II SA/Po 693/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Wydział II w następującym składzie: Przewodniczący: sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym zażalenia Starosty P. na postanowienie tut. Sądu z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 693/13 – w części obejmującej pkt 2 – wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg: J. A., W. B., D. K., S. K., M. K., B. L.-M., B. M., T. M., H. N., E. J.-S., M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów; postanawia 1. uchylić punkt 2 postanowienia z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 693/13, 2. odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak J. A., W. B., D. K., S. K., M. K., B. L.-M., B. M., T. M., H. N., E. J.-S., M. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. Skargi zarejestrowano pod odrębnymi sygnaturami II SA/Po 693/13 – II SA/Po 697/13, a następnie postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2013 r. połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Po 693/13. W skardze M. K., B. L.-M., B. M., T. M., H. N., E. J.-S. zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości. Pełnomocnik skarżących uzasadniając wniosek wskazał na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podniósł, iż nie powinno budzić wątpliwości, iż wykonanie decyzji w zakresie scalenia gruntów skutkować będzie przeprowadzeniem przez uprawnione według tej decyzji osoby na przydzielonych im gruntach zmian, które mogą być trudne, a nawet niemożliwe do odwrócenia. Są one związane m.in. ze stałym prowadzeniem na gruntach prac polowych. Uwzględnienie skargi, którego skarżący oczekują, spowodowałoby w tej sytuacji istotne trudności dla wszystkich uczestników scalenia. Postanowieniem z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 693/13 Sąd odrzucił skargę J. A. (pkt 1 postanowienia) oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji (pkt 2 postanowienia). W uzasadnieniu do punktu 2 postanowienia Sąd wskazał, iż z uwagi na istotę procedury scalania gruntów, ingerującą w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości, zasadne jest udzielenie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił obawy skarżących co do powstania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania decyzji na obecnym etapie, gdy podnoszone w skargach zarzuty odnoszą się do objęcia scaleniem działek siedliskowych oraz negowania przyjętego w wyniku scalenia sposobu wymiany gruntów – w zakresie obejmującym działki stanowiące ich własność. Na powyższe postanowienie – w zakresie punktu 2, Starosta P. wniósł w terminie zażalenie. W uzasadnieniu zażalenia zarzucono Sądowi naruszenie art. 61 §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz pominięcie istotnych okoliczności faktycznych. Podniesiono, że wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zawierał argumentacji, która pozwoliłaby uznać, że w wyniku wykonania decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącym znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem składającego zażalenie wskazane okoliczności należy przy tym odnosić wyłącznie do skarżących, którzy wniosek o wstrzymanie złożyli, zatem Sąd nie miał podstaw, aby wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. Podkreślono, że postępowanie scaleniowe zostało wszczęte na wniosek 38 osób, którzy w swoim posiadaniu mają 86,49% gruntów położonych we wsi B. Uczestników postępowania scaleniowego było 142, natomiast osób niezadowolonych z decyzji zatwierdzającej projekt scalenia było tylko 11, co stanowi 7,75% uczestników scalenia. Osoby te nie wnosiły o wstrzymanie wykonania decyzji przez organ II instancji. Zważywszy, że decyzja organu I instancji wydana została w dniu 12 listopada 2012 r. i został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a organ II instancji decyzję tę utrzymał w całości w mocy, należy mieć na uwadze, że obecnie prace scaleniowe są już zaawansowane. Wstrzymanie wykonania decyzji w sytuacji, gdy 130 pozostałych uczestników scalenia zastosowuje się do ustaleń przyjętych zatwierdzonym projektem scalenia, skutkuje niepowetowanymi stratami po ich stronie. Podkreślono ponadto, że wszystkie procedury obejmujące to scalenie zostały zachowane, udokumentowane co do prawidłowości i przyjęte przez zdecydowaną większość uczestników scalenia. Wstrzymanie prac poscaleniowych w sytuacji, gdy zostały na to przeznaczone i wydane środki z funduszów unijnych (przez Urząd marszałkowski Województwa [...]), budżetu państwa (Ministerstwa Rolnictwa) oraz Powiatu P., grozi utratą tychże środków i przekroczeniem terminu realizacji całego zadania. Starosta argumentował ponadto, że istotą postępowania scaleniowego jest przyjęcie pewnego kompromisu. W tej konkretnej sprawie ten kompromis został osiągnięty, na co wskazuje reakcja ok. 130 akceptujących do 11 kontestujących. Wezwaniem z dnia 22 października 2013 r. Sąd zobowiązał wnoszącego zażalenie do jego uzupełnienia poprzez wykazanie i udokumentowania okoliczności w podniesionych w uzasadnieniu zażalenia. W odpowiedzi na wezwanie Starosta P. wyjaśnił, iż w związku z nadanym decyzji scaleniowej rygoru natychmiastowej wykonalności, po utrzymaniu jej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] niezwłocznie przystąpiono do jej wykonywania. Wprowadzono zmiany w operacie ewidencji gruntów zarówno w części opisowej jak i graficznej. Baza ewidencji gruntów została w ten sposób zaktualizowana w całości. Obecnie niektóre prace geodezyjne są jeszcze wykonywane, przy czym znaki graficzne stabilizowane były w terenie sukcesywnie w trakcie prowadzenia prac scaleniowych. Przygotowano dokumenty do wprowadzenia zmian w księgach wieczystych, które w momencie gdy wpłynęło postanowienie wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji miały zostać złożone. Przystąpiono również do prac związanych z zagospodarowaniem poscaleniowym – sporządzono mapy dla celów projektowych, zawarto umowę na przygotowanie dokumentacji kosztorysowo-projektowej, wszczęto procedury związane z uzyskaniem stosownych pozwoleń, m.in. na budowę i przebudowę dróg. Czynności te obecnie są wstrzymane, co grozi utratą możliwości uzyskania dofinansowania na ten cel. Starosta podkreślił, że całość procedury scaleniowej przeprowadzana była przy zgodzie lokalnej społeczności, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Obszar przyjęty do scalenia nie był w jej toku kwestionowany, także przez skarżących. Starosta dodatkowo podniósł, iż skarżący M. K., B. L.-M., B. M., H. N. i E. J.-S. wnioskowali o przeprowadzenie postępowania scaleniowego, a w skład Rady uczestników scalenia wchodzili skarżący E. J.-S. oraz B. M. Podkreślono, że możliwość przeprowadzenia postępowania scaleniowego rozważana była od 2006 r., lecz z powodu braku środków finansowych wniosek ten przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] nie został wówczas skierowany do realizacji. Obecnie było to możliwe. Podano, że środki na finansowanie zadań związanych z działaniem "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowaniem rolnictwa i leśnictwa poprzez scalenie gruntów objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 – operacja pn. "Scalenie gruntów obrębu B., gmina C., powiat p.", zgodnie z decyzją Marszalka Województwa z dnia [...].10.2010 r. Nr [...] do dnia dzisiejszego kształtują się następująco: w roku 2009 – [...] zł na założenia do projektu scalenia, w 2011 r. – [...] zł na pomiary oraz oszacowanie wartości gruntów, w 2012r. - [...] zł na opracowanie projektu scalenia oraz sporządzenie ostatecznej dokumentacji geodezyjno-prawnej, w tym katastralnej. Marszałek Województwa kolejnymi decyzjami przyznał Staroście P. pomoc finansową w wysokości [...] zł, z tego [...] zł z krajowych środków publicznych oraz [...] zł ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w formie refundacji. Kwota podatku VAT pokrywana z budżetu państwa to [...] zł. Całkowity koszt operacji to [...] zł. Termin realizacji całości zadania w tym zagospodarowania poscaleniowego określony został w decyzji Marszalka Województwa na [...] grudnia 2013 r. Dotacje pozyskane na zagospodarowanie poscaleniowe, jako prefinansowanie z budżetu państwa były zabezpieczone w tymże budżecie na rok bieżący. Wstrzymanie wykonalności decyzji Starosty P. spowodowało brak możliwości wydatkowania przedmiotowej dotacji i wymusiło wnioskowanie o zmniejszenie planu dotacji na prace geodezyjno-urządzeniowe o kwotę [...] zł. Niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają z upływem roku budżetowego, o czym Wojewoda poinformował Starostę pismem z dnia [...].09.2013 r., zobowiązując do podjęcia starań celem ukończenia prac z końcem 2013 r. Wskazano, że pismo to załączono do zażalenia. W związku z zaistniałą sytuacją zachodzi zatem realne zagrożenie braku możliwości zabezpieczenia w roku przyszłym w budżecie państwa środków niewykorzystanych w roku bieżącym. Ewidentną stratą dla społeczności lokalnej byłaby utrata przyznanej pomocy finansowej na prace związane z zagospodarowaniem poscaleniowym. Podkreślono, że na obiekcie B. prowadzone było postępowanie scaleniowe, a nie postępowanie wymienne, w którym następuje wzajemna wymiana gruntów na wniosek i za zgodą właścicieli. Podkreślono ponadto, że nie jest możliwe opracowanie projektu scalenia, który w 100% spełniałby oczekiwania i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 195 § 2 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r. poz. 270 - dalej powoływanej jako p.p.s.a.), jeżeli zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione, wojewódzki sąd administracyjny, który wydał zaskarżone postanowienie, może na posiedzeniu niejawnym, nie przesyłając akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, uchylić zaskarżone postanowienie i w miarę potrzeby sprawę rozpoznać na nowo. W niniejszej sprawie zażalenie wniesione zostało przez Starostę P., który w przedmiotowym postępowaniu działa nie tylko jako organ, który wydawał decyzję pierwszoinstancyjną, lecz również jako uczestnik postępowania – reprezentujący interesy Skarbu Państwa w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Państwa, położonych na obszarze objętym zatwierdzonym projektem scalenia, co wynika z map i wykazów załączonych do akt administracyjnych sprawy. Powyższa okoliczność nakazuje uznać przedmiotowe zażalenie za dopuszczalne w aspekcie podmiotowym. Zażalenie wniesiono w terminie przewidzianym dla dokonania tej czynności. Spełnienie powyższych wymogów formalnych upoważniało Sąd do przeprowadzenia merytorycznej oceny wniesionego zażalenia. W świetle wyżej powołanego przepisu art. 195 § 2 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia przez sąd pierwszej instancji jest możliwe tylko wtedy, gdy zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub gdy jest oczywiście uzasadnione. Argumentacja przytoczona w uzasadnieniu przedmiotowego zażalenia odnosi się do drugiej z wymienionych przesłanek. W uzasadnieniu zażalenia Starosta P. podał, że niezwłocznie po wydaniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., przystąpiono do wykonania zaskarżonej decyzji, a prace poscaleniowe są zaawansowane. Wykazano, iż czynnościami tymi objęto zabezpieczenie środków finansowych na szeroko pojętą realizację prac scaleniowych i poscaleniowych, co wiązało się z opracowywaniem i zatwierdzaniem budżetów powiatu i województwa. Zaawansowane są prace geodezyjne i kartograficzne, w tym zaktualizowana została ewidencja gruntów oraz naniesiono znaków geodezyjne w terenie. Zgromadzono dokumentację konieczną dla uporządkowania sytuacji prawnej nieruchomości – na potrzeby przygotowanych wniosków do ksiąg wieczystych. Na etapie postępowania zażaleniowego wykazano wysokość środków finansowych zabezpieczonych i już wydatkowanych w ramach realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 w zakresie scalenia gruntów obrębu B., jak również wykazano precedensowy charakter tego Programu. Wykazano, że wstrzymanie w tych okolicznościach wykonania decyzji stwarza zagrożenie niezrealizowania projektu w terminie zakreślonym przez Wojewodę [...], a w konsekwencji tego, realne zagrożenie utraty środków finansowych pozyskanych i zabezpieczonych na ten cel. Przytoczone powyżej okoliczności nie były znane Sądowi na etapie wydania postanowienia z dnia 5 września 2013 r., tym samym rozpatrując wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd nie rozważył wszystkich istotnych okoliczności. Powyższe nakazuje uznać zażalenie za oczywiście uzasadnione i jednocześnie skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia - w części dotyczącej uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Stąd na mocy art. 195 § 2 p.p.s.a. postanowiono, jak w pkt 1 sentencji niniejszego postanowienia. W świetle art. 195 § 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji może nie tylko uchylić zaskarżone postanowienie, ale również, w miarę potrzeby, sprawę rozpoznać na nowo. Taka konieczność wystąpiła w przedmiotowej sprawie, bowiem wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd zobowiązany jest rozpatrzyć. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący szukając ochrony prawnej przed skutkami decyzji scaleniowej podnieśli, iż wykonanie decyzji skutkować będzie przeprowadzeniem przez uprawnione osoby na przydzielonych im gruntach zmian, które mogą być trudne, a nawet niemożliwe do odwrócenia. Prace to związane są m.in. ze stałym prowadzeniem na gruntach prac polowych. Wskazać w tym miejscu należy, iż z akt administracyjnych sprawy, w szczególności z uzasadnień odwołań od decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, w czym skarżący upatrują naruszenia swoich praw i z jakich przyczyn decyzja scaleniowa nie została przez nich zaakceptowana. Rozważając zatem powyższe okoliczności w aspekcie przesłanek określonych przepisem art. 61 § 3 p.p.s.a., co do zasady należy podzielić stanowisko skarżących, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest w takich przypadkach uzasadnione. Niewątpliwie przemawia bowiem za tym ochrona prawa własności i zakres możliwej ingerencji w to prawo w wyniku realizacji projektu scaleniowego. Jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy należy również mieć na uwadze argumentację przytoczoną przez Starostę P. w przedmiotowym zażaleniu oraz w piśmie z dnia [...] października 2013 r. Uwzględniając przedstawione w tych pismach okoliczności wskazać należy, iż warunkiem wstrzymania wykonania decyzji przez sąd administracyjny jest przede wszystkim jej niewykonanie do czasu rozpatrzenia wniosku oraz wystąpienie przesłanek określonych w ww. przepisie, tj. wykazanie, że wykonanie decyzji wywoła niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Wstrzymanie wykonania decyzji lub aktu nie ma zastosowania w sytuacji, gdy decyzja objęta skargą została wykonana. W takiej sytuacji skutki wynikające z zaskarżonej decyzji już wystąpiły (por. postanowienie NSA z 16 kwietnia 2004, sygn. OZ 26/04 – dostępne Lex nr 1090114). W orzecznictwie przyjmuje się, iż trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie WSA w Białymstoku z 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06, LexPolonica nr 1241556). W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanym przypadku. W uzasadnieniu przedmiotowego zażalenia oraz w jego uzupełnieniu wykazano, że zakres czynności faktycznych i prawnych wynikających z przystąpienia do realizacji ustaleń przyjętych decyzją scaleniową jest na tyle zaawansowany, że już spowodowało to istotną zmianę rzeczywistości. Należy mieć również na uwadze, iż skala dotychczasowych wydatków i groźba utraty zabezpieczonych już środków na kontynuację programu są niewspółmierne w stosunku do strat, które ewentualnie mogą powstać po stronie skarżących na skutek realizacji decyzji, a które, co istotne, nie zostały przez nich w złożonym wniosku wykazane i oszacowane. Należy również mieć na uwadze, że mamy do czynienia z gruntami, na których prowadzona jest gospodarka rolna, a cykl wegetatywny i hodowlany ma charakter ciągły i nie może zostać w dowolnym czasie przerwany. Do wdrażania projektu scalenia przystąpiono wiosną tego roku, a jesień to okres siewu rzepaku i ozimin, przygotowania gruntów rolnych pod przyszłoroczne uprawy. Zważywszy, iż projekt scalenia spotkał się z aprobatą zdecydowanej większości uczestników scalenia (w dyspozycji których jest ponad 88% gruntów obszaru scalenia) w ostatecznym rozrachunku może okazać się, że również koszty już poniesione przez te osoby w związku z przystąpieniem do realizacji ustaleń zatwierdzonego projektu scalenia przewyższają koszty, jakie wiążą się z pozostałymi gruntami. W tych uwarunkowaniach, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd uznał, że brak jest możliwości uwzględnienia wniosku w zakresie odnoszącym się wyłącznie do nieruchomości skarżących. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia bowiem zarówno specyfika programu, którego realizacji służy decyzja zatwierdzająca projekt scalenia, a rozumianego jako całość, jak i wykazany stan zaawansowania tego projektu. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art.195 § 2 p.p.s.a. Sąd postanowił, jak w punkcie 2 sentencji postanowienia. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak