II SA/Po 695/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016r. [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...],1071.2010, nałożył na Panią C. B. - inwestora robót budowlanych polegających na rozbudowie altany wejściowej do budynku mieszkalnego o klatkę schodową przy ul [...] we W., działka nr ewid.[...], wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...], [...] z dnia [...] lipca 2007 r. obowiązek: 1. zamurowania wykonanego od strony działki nr [...] otworu okiennego w ścianie szczytowej dokonanej rozbudowy altany wejściowej do budynku mieszkalnego o klatkę schodową przy ul. [...] we W., działka nr ewid.[...], przy użyciu wyrobów budowlanych dopuszczonych do stosowania w budownictwie, 2. sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego robót budowlanych polegających na rozbudowie altany wejściowej do budynku mieszkalnego o klatkę schodową przy ul. [...] we W. , działka nr ewid.[...] wykonanych w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...], [...] z dnia [...] lipca 2007 r uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz określił termin wykonania powyższych obowiązków na 3 miesiące od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja powyższa skierowana do Pana K. G. na skutek błędnego oznaczenia stron postępowania została przesłana adw. W. T.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z [...] czerwca 2016r. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] czerwca 2016r. w ten sposób, że zmienił na prawidłowe brzmienie pkt 1 i 2 rozdzielnika decyzji i skierował bezpośrednio do Pana K. G., na jego adres domowy, decyzję z [...] czerwca 2016r. wraz z powyższym postanowieniem o sprostowaniu decyzji. Przesyłka została odebrana przez pełnoletniego domownika – córkę skarżącego – w dniu 13 czerwca 2016r. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] czerwca 2016r., za pośrednictwem urzędu pocztowego, wniósł Pan K. G. w dniu 28 czerwca 2016r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego postanowieniem z [...] lipca 2016r. na podstawie art. 134 K.p.a. oraz art. 123 § 1 i 2 K.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W motywach rozstrzygnięcia Organ odwoławczy stwierdził, że pierwszy etap postępowania przed organem II instancji to etap badania formalnego, nazywany również postępowaniem wstępnym. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności środka odwoławczego. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia, nastąpi wydanie aktu administracyjnego, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten, przybierający na podstawie art. 134 K.p.a. formę postanowienia, nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie odwoławcze. Na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie znajdzie art. 129 § 2 K.p.a., zgodnie z którym "odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej doręczenia stronie". Strona została o sposobie wniesienia odwołania właściwie pouczona w treści zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zbadanie czy odwołanie zostało wniesione w określonym przepisami terminie. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. została odebrana przez Pana K. G. w dniu 13 czerwca 2016 r. (poniedziałek). Decyzja została bowiem doręczona odwołującemu w jednej przesyłce z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2016, prostującym z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w powyższej decyzji. Potwierdza to zwrotne potwierdzenia odbioru, na którym w polu oznaczonym jako "podpis odbiorcy" widnieje podpis dorosłego domownika, który "podjął się oddać pisma adresatowi". Na potwierdzeniu odbioru odnotowano również, iż przesyłka zawiera zarówno ww. postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej, jak i zaskarżoną decyzję. Należy wskazać, że w niniejszej sprawie zastosowanie znalazł art. 43 K.p.a., który stanowi, że "W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.". Należy dodatkowo wyjaśnić, iż datą doręczenia pisma adresatowi jest dzień odebrania pisma przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę domu. Datą doręczenia nie jest natomiast dzień faktycznego odebrania przez adresata pisma przekazanego przez te osoby. Okoliczność, że dorosły domownik nie doręczył w stosownym czasie przyjętego pisma do rąk adresata, nie ma wpływu na bieg terminu wniesienia odwołania (wyrok NSA w Lublinie z dnia 22 marca 2000 r., I SA/Lu 1731/98, LEX nr 40679). Zatem właśnie od dnia 13 czerwca 2016 r. należy liczyć czternastodniowy termin na wniesienie odwołania, który w tym wypadku upłynął dnia 27 czerwca 2016 r. (poniedziałek). Natomiast odwołanie Pana K. G. zostało nadane za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 28 czerwca 2016 r. (wtorek), o czym świadczy pieczęć na kopercie, w której odwołanie zostało nadane. Oznacza to, iż odwołanie Pana K. G. zostało złożone po upływie ustawowego terminu. Ponadto Odwołujący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 58 K.p.a. Organ II instancji wskazał, że podany w pouczeniu termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym, wyznaczonym wprost przepisem art. 129 § 2 K.p.a., a jego zachowanie jest warunkiem skuteczności czynności procesowej dokonanej przez stronę. Terminy ustawowe wyznaczone dla stron i uczestników postępowania nie mogą być przez organ prowadzący postępowanie ani skracane, ani przedłużane. WWINB jest zobowiązany zbadać, czy odwołanie wniesione zostało w przewidzianym przez przepisy terminie. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 listopada 1995r., sygn. akt SA/Ka 2111/94 "gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może go rozpatrzyć merytorycznie". W takiej sytuacji nie było innej możliwości jak wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co wynika z przepisu art. 134 K.p.a. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł K. G. niezgadzając się z rozstrzygnięciem organów nadzoru budowanego I i II instancji wskazując, że sporna budowa zagraża zawaleniem. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego wniósł o oddalenie skargi powołując się na uzasadnienie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu pełnomocnik skarżącego oświadczyła, że popiera skargę i wskazała, że decyzja organu I instancji nie została odebrana osobiście przez skarżącego lecz przez córkę, która nie zamieszkuje stale ze skarżącym, a jedynie odwiedza, a skarżący był w tym czasie w P. na chemioterapii żony. Skarżący oświadczył, że podtrzymuje skargę. Podaje, że korespondencję odebrała jego córka, która z nim stale nie zamieszkuje, mieszka na drugim końcu W., a skarżącego jedynie odwiedza. Tego dnia była w miejscu zamieszkania skarżącego, odebrała decyzję, którą zabrała ze sobą. O tym, że odebrała pismo urzędowe poinformowała skarżącego po upływie około półtora tygodnia. Wtedy też przekazała mu decyzję PINB-u wskazując, że wcześniej zapomniała o niej. Podaje, że córka przekazała mu decyzję razem z kopertą nawet jeszcze nie otwartą. Podaje, że nie pamięta kiedy dokładnie złożył odwołanie, po ilu dniach od otrzymania decyzji od córki. Na pytanie Sądu podaje, że w odwołaniu, które sam pisał nie wspomniał o tych okolicznościach związanych z doręczeniem decyzji ze względu na to, że wobec choroby własnej i żony "jest skołowany" i nie miał do tego głowy. Pełnomocnik uczestniczki postępowania wniósł o oddalenie skargi powołując się na stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zaskarżone postanowienie ma charakter procesowy. Z powyższych względów ocenie Sądu podlega wyłącznie kwestia, czy w niniejszej sprawie faktycznie doszło, czy też nie do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Sąd w niniejszej sprawie nie jest uprawniony do orzekania o prawidłowości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.. Podstawę materialnoprawną zapadłego w niniejszej sprawie postanowienia stanowił art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ właściwy do rozpatrzenia odwołania bada z urzędu zachowanie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienie go w terminie jest koniecznym warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu I instancji. W razie ustalenia, że odwołanie zostało wniesione po terminie, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie wskazuje się, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., sygn. akt SA/Łd 2990/95; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004). W myśl art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem zawitym, co oznacza, że jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Ponadto jest to termin ustawowy, wiąże więc wszystkie osoby i organy występujące w postępowaniu administracyjnym. Istotną okolicznością, mającą wpływ na sposób zakończenia sprawy przez organ odwoławczy, było ustalenie przezeń daty skutecznego doręczenia decyzji skarżącemu. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w trybie uregulowanym w art. 43 K.p.a. w sposób zastępczy do rąk innej osoby (dorosłego domownika). Zgodnie z powyższym przepisem w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, (...), jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Doręczenie pisma w sposób określony w art. 43 K.p.a. stwarza domniemanie prawne doręczenia pisma adresatowi. Fakt doręczenia pisma określonej osobie w oznaczonym czasie i miejscu może być stwierdzony wtedy, kiedy jest pewne, że otrzymała je właściwa osoba (art. 43 K.p.a.). W takiej sytuacji datą doręczenia pisma adresatowi jest dzień odebrania pisma przez dorosłego domownika, a nie dzień faktycznego odebrania przez adresata pisma przekazanego przez tą osobę. Domniemanie powyższe może zostać jednak obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Obalenie domniemania o doręczeniu pisma rodzi prawo do przywrócenia stronie terminu do dokonania określonej czynności prawnej. W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy dysponując zwrotnym potwierdzeniem odbioru decyzji z [...] czerwca 2016r., z którego wynika, że bezspornie przesyłka została odebrana przez córkę skarżącego w dniu 13 czerwca 2016r. (k. 204 akt adm.) organ ten mógł zasadnie stwierdzić skuteczne doręczenie decyzji skarżącemu. W związku z tym organ miał podstawy do przyjęcia, że termin do wniesienia odwołania upływał 27 czerwca 2016r., a skoro odwołanie zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 28 czerwca 2016r., to organ odwoławczy miał podstawy do uznania, że odwołanie zostało wniesione z 1-dniowym uchybieniem terminu do jego wniesienia. Skarżący wnosząc odwołanie nie wskazał także żadnych okoliczności dotyczących uchybienia terminu, nie wniósł o jego przywrócenie. Sąd nie kwestionuje zatem ustalonych przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych związanych z wniesieniem odwołania skutkujących stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Jednak na rozprawie przez Sądem skarżący reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu podniósł okoliczności zmierzające do obalenia domniemania prawidłowego doręczenie mu decyzji z [...] czerwca 2016r. Oświadczył, że korespondencję odebrała jego córka, która z nim stale nie zamieszkuje, a skarżącego jedynie odwiedza. Córka mieszka na drugim końcu W.. W dniu doręczenia przesyłki przez doręczyciela była w miejscu zamieszkania skarżącego i odebrała decyzję, którą zabrała ze sobą. O tym, że odebrała pismo urzędowe poinformowała skarżącego po upływie około półtora tygodnia. Wtedy też przekazała mu decyzję PINB-u wskazując, że wcześniej zapomniała o niej. W ocenie Sądu wyjaśnienia wymagały zatem wszelkie okoliczności związane z doręczeniem skarżącemu decyzji z [...] czerwca 2016r., a poczynić je może tylko organ odwoławczy w toku postępowania administracyjnego. Sąd uznał, zatem że postanowienie należy uchylić celem jednoznacznego i bezspornego ustalenia okoliczności i terminu doręczenia skarżącemu decyzji z [...] czerwca 206r. Organ odwoławczy winien ustalić, czy są podstawy do obalenia domniemania prawidłowego doręczenia skarżącemu decyzji z [...] czerwca 2016r., w trybie zastępczego jej doręczenia. Okoliczności podniesienie na rozprawie organ winien potraktować jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ winien ustalić termin kiedy strona dowiedziała się o uchybieniu i następnie powody uchybienia terminu do jego złożenia. Sąd ma bowiem na uwadze, że zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Ta idea demokratycznego państwa prawa znajduje odzwierciedlenie w art. 7 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto zgodnie z art. 9 K.p.a. organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z omawianej zasady wynika więc bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. Jakkolwiek więc art. 6 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, to nie można tego przepisu rozumieć w ten sposób, że istnienie przepisu prawa jest nadrzędną wartością wykluczającą analizę konkretnego przypadku w odniesieniu do zasady słusznego interesu obywatela, jak też zwalniającą organ władzy publicznej od obowiązku czuwania na tym, by strona postępowania, wskutek niedoinformowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W takiej sytuacji zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania zostało wydane z naruszeniem art. 134 K.p.a. i art. 129 § 2 K.p.a. w zw. z art. 43 K.p.a. i art. 6 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a., w sposób istotny, mający wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawione przez Sąd wywody w kwestii doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji, w trybie art. 43 K.p.a. i wyjaśnić istotne w tym zakresie okoliczności faktyczne, a następnie na ich podstawie dokonać oceny prawnej, której da wyraz w uzasadnieniu orzeczenia zgodnie z art. 107 §3 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł, jak w sentencji wyroku.