II SA/Po 695/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi H. D. i B. D. na decyzję Wojewody z dnia[...] czerwca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "K.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...], mocą której orzekł orzeczono o odmowie zwrotu na rzecz H. i B. małż. [...], zam. ul. [...], [...] nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb G., ark. mapy [...], dz. nr [...] o pow. 0,07.18 ha, dla której w Sądzie Rejonowym w G. prowadzona jest księga wieczysta [...] z wpisem w dz. II właściciel M. G.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcie wskazano, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. odmówiono Henryce i B. D. zwrotu opisanej powyżej nieruchomości, wskazując, że parcela [...] (obecnie dz. nr [...]) została zajęta pod skwer i plac publiczny w okresie wojny 1939-1945 znajdowała się we władaniu b. Zarządu Miejskiego w G. i jest nadal na wspomniany cel użytkowana, jak również została zagospodarowana z funduszy publicznych. Oględziny nieruchomości wykazały, że stanowi ona fragment funkcjonalny i użytkowy siedziby T. G.. Działka w znacznej części zagospodarowana jest jako skwer publiczny, częściowo zabudowana w okresie wojny arkadami teatru, przebiega przez nią droga dojazdowa na zaplecze budynku teatru. Z powyższego wynika, że cel wywłaszczenia był i jest zrealizowany. Od decyzji powyższej odwołała się Henryka i B. D.. Wojewoda rozpoznając wniesione odwołanie podniósł, że wnioskiem z dnia 08 lutego 2017 r. H. D. i B. D. zwrócili się o zwrot nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] (poprzednio parcela nr [...]) o powierzchni 0,07.18 ha, arkusz mapy [...], księga wieczysta nr [...] przy czym osoby powyższe są spadkobiercami po W. i F. małż. [...]. W toku prowadzonego postępowania Starosta uzyskał kopię odpisu orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w G. przy ul. [...] i Chrobrego z 31 stycznia 1955 r., Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w P.; kopię decyzji nr [...] Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla T. G. obejmujące przebudowę placu wraz z budową obiektu kubaturowego przed Teatrem; kopię decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wraz z załącznikami; kopię umowy użyczenia z [...] czerwca 2016 r., znak [...] wraz z załącznikami; kopię uchwały nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2016 r. dotyczącej wyrażenia zgody na użyczenie niezabudowanej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] na rzecz [...] w G. na okres 20 lat; zaświadczenie Urzędu Miasta w G. z [...] maja 2017 r., znak [...] dotyczące przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wynikającego z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G.. Podczas przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2017 r. rozprawy administracyjnej B. D. wskazał, iż podtrzymuje stanowisko zawarte we wniosku z [...] lutego 2017 r. o zwrot nieruchomości, natomiast przedstawiciel Urzędu Miejskiego w G. podkreślił, że w trakcie realizacji jest inwestycja, która zmierza do utrzymania publicznego charakteru skweru posadowionego na działce nr [...]. Projekt realizowany będzie przez Teatr im. [...] ze środków zewnętrznych. M. G. podpisało z Teatrem umowę nieodpłatnego użyczenia ww. działki na okres 20 lat od dnia [...] czerwca 2016 r. do dnia [...] maja 2036 r. Tego samego dnia odbyły się również oględziny nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], obręb G., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 0,0718 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr POI [...], w wyniku których ustalono, że jest ona zagospodarowana jako skwer przed Teatrem im. [...] w [...], częściowo zabudowana arkadami teatru, jak również urządzony jest wjazd na zaplecze teatru. Od strony ul. [...] w granicy działki pobudowany jest mur oporowy. Mając na względzie tak ustalony stan faktyczny Wojewoda przytoczył następnie treść przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 poz. 121 ze. zm., dalej: "u.g.n."), regulujących procedurę zwrotu nieruchomości, wskazując, że ze zgromadzonego przez Starostę Gnieźnieńskiego materiału dowodowego wynika, że orzeczeniem z [...] stycznia 1955 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w P., działając w oparciu o art. 1 i 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 i z 1949 r. Nr 65, poz. 527) łącznie z art. 6 ustawy z 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. z 1952 r. Nr 4 poz. 25) oraz art. 22 rozporządzenia Prezydenta R.P. z dnia 24 września 1934 r. (Dz. Nr [...], poz. 776 i z 1939 r. Nr [...], poz. 205), orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa Prezydium Miejskiej Rady N. w G. m.in. nieruchomości G. tom [...] kart. L. [...] Nr parceli [...] o powierzchni 718 m2 na cele użyteczności publicznej pod skwer i plac publiczny. Osobami które pozbawiono prawa własności był W. Ł. i jego żona [...] z domu A.. Organ odwoławczy przytoczył następnie treść art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138, ze zm., dalej: "Dekret"), zgodnie z którym istniały trzy następujące przesłanki, które musiały być spełnione łącznie, aby mogło dojść do wywłaszczenia nieruchomości: 1) zajęcie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele użyteczności publicznej; użytkowanie po dniu wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. nieruchomości na wyżej wymienione cele; władanie nieruchomością przez Skarb Państwa, związek samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstwo państwowe w dniu wejścia w życie dekretu tj. 16 kwietnia 1948 r. W ocenie Wojewody zasadnie przyjęto, że w sprawie doszło do wywłaszczenia nieruchomości, jednakże w sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające jej zwrot. Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, iż nieruchomość wywłaszczona została orzeczeniem z 31 stycznia 1955 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w P., jak również fakt zrealizowania celu wywłaszczenia jakim było zajęcie pod skwer i plac publiczny. Odwołujący podnoszą natomiast zarzut zmiany w sposób istotny przesłanek i warunków przeprowadzonej procedury wywłaszczeniowej a to z uwagi na decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę placu wraz z budową obiektu kubaturowego m.in. na działce nr [...], przy czym zarzut powyższy nie jest zasadny. Odwołując się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07 (OTK-A 2008, nr 10, poz. 175), wskazano, że Trybunał orzekając o zgodności art. 216 u.g.n. z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP wyraził jednocześnie pogląd na temat zakresu regulacji dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Mianowicie Trybunał stwierdził, że z brzmienia przepisów dekretu wynika bowiem jednoznacznie, że akt ten obejmował bardzo różne sytuacje. Z jednej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były nadal użytkowane na cele wymienione w dekrecie w chwili wywłaszczenia. Z drugiej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cełe i były przewidziane na wymienione cele, choćby w chwili wywłaszczenia nie były wykorzystywane na te cele. Zatem wśród stanów faktycznych, które obejmował dekret były też takie w których na wywłaszczanych nieruchomościach doszło już uprzednio do realizacji celu wywłaszczenia, a akt wywłaszczający miał jedynie charakter następczy. Zdaniem Wojewody taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Analiza treści orzeczenia wywłaszczeniowego z 1955 r. expressis verbis wskazuje, iż objęta nim nieruchomość położona w G. tom XI kart. L. [...] Nr parceli [...] o powierzchni 718 m2 została zajęta pod skwer i plac publiczny w okresie wojny 1939-1945, a w chwili wywłaszczania była nadal na ten cel użytkowana, jak również została zagospodarowana z funduszy publicznych. Ponadto wskazać należy, iż w trakcie oględzin przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości [...] czerwca 2017 r. stwierdzono, iż działka nr [...] zagospodarowana jest jako skwer przed Teatrem im. [...] w [...]. Działka częściowo zabudowana arkadami teatru, jak również urządzony jest wjazd na zaplecze teatru. Od strony ul. [...] w granicy działki pobudowany jest mur oporowy. Stąd, w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jego przeznaczenia. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. D. i B. D. wskazując, że po wojnie uniemożliwiono dotychczasowym właścicielom zajęcie nieruchomości oraz wskazując, że obecnie ma zmienić się przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej B. D. wskazał, odwołując się do pisma procesowego z dnia [...] stycznia 2019 r., że nigdy nie uzyskał odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się bezasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest kwestia odmowy zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb G., ark. mapy [...], dz. nr [...] o pow. 0,07.18 ha. Tak wyznaczony zakres sądowej kontroli powoduje, że na tym etapie Sąd nie mógł odnieść się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących braku wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przepis art. 216 u.g.n. enumeratywnie wymienia przypadki, w których możliwe jest wnioskowanie o zwrot nieruchomości przejętych i nabytych przez Skarb Państwa. Z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07, wynika, że brak jest prawnych przeszkód do stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami także do przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Oznacza to, że nieruchomość wywłaszczona na podstawie dekretu z dnia 07 kwietnia 1948 r. mogła zostać zwrócona dotychczasowym właścicielom lub ich spadkobiercy przy spełnieniu warunków, o jakich mowa w art. 136 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. I tak, zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do treści art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak zasadnie podniósł Wojewoda, w świetle powołanego przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zbędność wywłaszczonej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę jej zwrotu, w związku z czym organ orzekający w przedmiocie zwrotu nieruchomości musi, przy zastosowaniu reguł wynikających z przepisów art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel, dla którego została przejęta przez beneficjenta. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że orzeczeniem z [...] stycznia 1955 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w P., działając w oparciu o "art. 1 i 4 dekretu z dnia 7.IV. 1948 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 i z 1949 r. Nr 65, poz. 527) łącznie z art. 6 ustawy z 29.12.1951 r. (Dz. U. z 1952 r. Nr 4 poz. 25) oraz art. 22 rozporządzenia Prezydenta R.P. z dnia [...] r. (Dz. Nr 86, poz. 776 i z 1939 r. Nr 31, poz. 205), orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa Prezydium Miejskiej Rady N. w G. m.in. nieruchomości G. tom XI kart. L. [...] Nr parceli [...] o powierzchni 718 m2 na cele użyteczności publicznej pod skwer i plac publiczny. Podczas przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2017 r. oględzin przedmiotowej ustalono, że jest ona zagospodarowana jako skwer przed Teatrem im. [...] w [...], częściowo zabudowana arkadami teatru, jak również urządzony jest wjazd na zaplecze teatru. Od strony ul. [...] w granicy działki pobudowany jest mur oporowy. Niewątpliwie podstawę wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomość stanowiły przepisy art. 1 i 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. Stosownie do art. 1 ust. 1 dekretu wywłaszczenie nieruchomości przewidziane w tym przepisie było dopuszczalne wówczas, gdy spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: 1) nieruchomość podlegająca wywłaszczeniu została zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1), tj.: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej, 2) nieruchomość jest nadal użytkowana na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów jest przewidziana na cele wymienione w pkt 1 i została częściowo lub całkowicie zagospodarowana z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie jej jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu, 3) w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r., nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że w przedmiotowej sprawie doszło do wywłaszczenia nieruchomości – zajęto ją pod skwer i plac publiczny – jednakże w sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające jej zwrot. W przedmiotowej sprawie doszło bowiem do realizacji powyższego celu, co potwierdzają przeprowadzone oględziny i co nie zostało zakwestionowane również przez skarżących. Natomiast podnoszone przez skarżących zarzuty nie mogły okazać się skuteczne. Jak wywodzi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 136 ust. 1 u.g.n. ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Nie można zatem mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1138/08, Baza NSA). Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że organy administracji publicznej prawidłowo przyjęły, że w sprawie nie została spełniona przesłanka braku realizacji celu wywłaszczenia, warunkująca możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.