II SA/Po 696/16

Dnia 9 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 roku sprawy ze skargi J. H., L. H. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Budowlany w S. na podstawie art. 97 § 2 w zw. z art. 123 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") podjął zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie legalności zbiornika bezodpływowego na ścieki obsługującego lokal mieszkalny nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na nieruchomości w [...], gmina W., działka nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że postanowieniem własnym nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. zawieszono wspomniane postępowanie administracyjne oraz wezwano strony do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po Z. A.. Następnie w oparciu o akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] lipca 2015 r., nr rep. A [...], sporządzony przez notariusza A. J., prowadzącego kancelarię notarialną we W., ustalono, że powyższy spadek nabył w całości W. K.. Wobec tego postanowiono o podjęciu zawieszonego postępowania. Organ I instancji pouczył przy tym o możliwości wniesienia zażalenia od przedmiotowego postanowienia. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. J. H. i L. H. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organ I instancji błędnie podjął zawieszone postępowanie. Dodali także, że Z. A. uzyskała odmowną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] maja 2012 r., wobec czego przedmiotowy obiekt budowlany powinien podlegać rozbiórce. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 oraz 123 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność powyższego zażalenia z dnia [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie przysługuje tylko na postanowienie w sprawie zawieszenie postępowania oraz na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W pozostałych przypadkach nie można skutecznie wnieść tego środka zaskarżenia. Tym samym w rozważanym przypadku wyłączone było złożenie zażalenia na postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. Konkluzji tej nie zmienia wadliwe pouczenie udzielone przez organ I instancji, gdyż nie może ono przyznać stronie specjalnych, dodatkowych praw. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. J. H. i L. H. zaskarżyli opisane wyżej postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że zbiornik, będący przedmiotem postępowania administracyjnego, został wzniesiony samowolnie, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę. Zwrócili również uwagę na błędne ich zdaniem prowadzenie postępowania przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Interpretacja zwrotu "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" może wprawdzie budzić pewne wątpliwości. Wyrażenie to zdaje się bowiem prima facie sugerować, że każde postanowienie dotyczące zawieszenia postępowania podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Taka konkluzja jest jednak nietrafna. Przytoczone sformułowanie należy bowiem rozumieć jako "postanowienie o zawieszeniu postępowaniu". Za taką wykładnią przemawia językowa analiza art. 101 § 3 k.p.a., który odróżnia dwa przeciwstawne rozstrzygnięcia, tj. postanowienie o zawieszeniu postępowania i postępowanie o odmowie podjęcia postępowania. Przyjęcie szerokiego ujęcia wyrażenia "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" prowadziłoby zatem do uznania, że część art. 101 § 3 k.p.a. jest zbędna, gdyż postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania mieściło by się w pojęciu postanowienia dotyczącego zawieszenia postępowania. Taką interpretację należy odrzucić, gdyż narusza ona zakaz wykładni per non est (wykładni pomijającej fargment przepisu). Jednocześnie wskazane wyżej rozumienie art. 101 § 3 k.p.a. znajduje swoje uzasadnienie także w razie zastosowania funkcjonalnych (celowościowych) reguł wykładni. Powołany przepis otwiera bowiem drogę do zaskarżenia tylko tych postanowień, które powstrzymują merytoryczne załatwienie sprawy. Przeciwdziała on zatem przedłużaniu postępowania przez odsuwanie w czasie momentu wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Dlatego zaskarżeniu nie podlegają postanowienia, które nie tamują dalszego biegu postępowania, lecz wręcz przeciwnie – nadają mu bieg. Postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wykluczają bowiem możliwość odwlekania w czasie wydania decyzji administracyjnej. Takie rozstrzygnięcia nie powodują zatrzymania postępowania, a organy administracji publicznej są obowiązane do załatwienia sprawy w terminach ustawowych. Trzeba przy tym zauważyć, że zgodnie z 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy powołana ustawa tak stanowi. Tym samym odmiennie niż w przypadku decyzji ustawodawca przewiduje, że tylko niektóre postanowienie mogą być zaskarżone wspomnianym środkiem odwoławczym. Nie oznacza to jednak, że postanowienia, na które nie służy zażalenie, nie podlegają żadnej kontroli. Jak wynika bowiem z art. 142 k.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Organ II instancji, rozpatrując odwołanie, zweryfikuje w takim przypadku poprawność postanowień niepodlegających zaskarżeniu za pomocą zażalenia. Prezentowane stanowisko zostało również zaaprobowane w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 800/12, tamże; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 112/12; postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 513/11). W świetle powyższych uwag należy zatem przyjąć, że skarżący nie mogli skutecznie wnieść zażalenia na postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], o podjęciu zawieszonego postępowania (k. 71 kat adm. organu I instancji). Takie rozstrzygnięcie nie zostało bowiem wymienione w art. 101 § 3 k.p.a., a zatem w myśl art. 141 § 1 k.p.a. nie można go zaskarżyć zażaleniem. Skarżący mogą natomiast kwestionować postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Należy przy tym zauważyć, że wywody przedstawione przez skarżących zmierzały do wykazania konieczności orzeczenia nakazu rozbiórki zbiornika bezodpływowego na ścieki, zlokalizowanego na działce nr [...] w Ł.. Argumenty te mogą być podnoszone w toku podjętego postępowania, w którym organy nadzoru budowlanego zbadają zasadność twierdzeń skarżących. Powyższej konkluzji nie zmienia wadliwe pouczenie skarżących przez organ I instancji o możliwości wniesienia zażalenia. Taka informacja nie tworzy bowiem nowego prawa po stronie skarżących, gdyż nie może ona modyfikować bezwzględnie wiążących norm prawnych. Tym samym należy uznać, że zażalenie z dnia [...] czerwca 2016 r. nie mogło być w ogóle wniesione na postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. (k. 2 akt adm. organu II instancji). Konieczne było zatem w myśl art. 144 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, co też słusznie uczynił Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] (k. 4 akt adm. organu II instancji). W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstawy do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.).