II SA/Po 696/18

Dnia 20 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi L. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 26 czerwca 2018 r., Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia 15 czerwca 1994 r., znak: [...], udzielono K. i J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wg projektu indywidualnego przy ul. [...] w P.. W dniu 13 września 2010 roku inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...], w trakcie kontroli budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w P. stwierdzili, że budowa zrealizowana była niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W dniu 31 maja 2017 roku inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] podczas ponownej kontroli budynku mieszkalnego ustalili, że od czasu pierwszej kontroli przeprowadzonej w roku 2010 nie prowadzono w obiekcie żadnych robót budowlanych tzn. nie kontynuowano jego budowy. Decyzją z dnia 30 listopada 2017 roku, znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1322 z późniejszymi zmianami) nałożył na L. K. (obecnego właściciela nieruchomości) zam. przy ul. [...] (poprzednio [...]) [...] w P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] projektu zamiennego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w P.. W dniu 8 grudnia 2017 r. Starosta [...] wydał na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn.zm.) decyzję znak: [...], uchylającą decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia 15 czerwca 1994 r., znak: [...], udzielającą K. i J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wg projektu indywidualnego przy ul. [...] w P.. J. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia 23 stycznia 2018 roku, znak [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 08 grudnia 2017 roku, znak [...] uchylającą decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 15 czerwca 1994 roku, znak [...] udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wg projektu indywidualnego przy ul. [...] w P. udzielonego P. K. i J. K. zam. przy ul. [...] (poprzednio [...] [...] w P. ze względu na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. z uwagi na brak ustalenia co do ostateczności decyzji PINB z dnia 30 listopada 2017 roku. Decyzją z dnia 10 kwietnia 2018 roku, sygn. akt [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 36 a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1322 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm) uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego [...] znak : [...] z dnia 15 czerwca 1994 roku udzielającą K. i J. K. zam. przy ul. [...] (poprzednio [...] [...] w P. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wg projektu indywidualnego przy ul. [...] w P. (ze względu na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego). W odwołaniu J. K. podniósł, iż zaskarżona decyzja jest niesłuszna i wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Decyzją z dnia 26 czerwca 2018 r., nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 10 kwietnia 2018 r. znak: [...] W uzasadnieniu organ odwołał się do treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 30 listopada 2017 r., znak: [...] nakładającej na L. K. (aktualnego właściciela nieruchomości - działki nr [...]) obowiązek sporządzenia i przedstawienia do dnia 30 marca 2018 r. projektu budowlanego zamiennego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. [...] w P., w której stwierdzono istotne odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organ wyjaśnił, że pismem z dnia 05 lutego 2018 roku, znak: [...] został poinformowany przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], że decyzja z dnia 30 listopada 2017 roku nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego stała się ostateczna w dniu 18 grudnia 2017 roku i pozostaje w obrocie prawnym, co potwierdziło istnienie podstaw uzasadniających wydanie decyzji o uchyleniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia 15 czerwca 1994 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, szczególnie, że aktualni właściciele nieruchomości nie wykonali nałożonego na nich obowiązku przedstawienia projektu zamiennego. Po analizie akt sprawy organ odwoławczy stwierdził konieczność skorygowania ustalonego kręgu stron postępowania wskazując, że zaskarżona decyzja, która została skierowana do K. K. i J. K. oraz B. S. i Z. S. (inwestorów oraz stron postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę) powinna być również skierowana do L. K. (aktualnego właściciela działki nr [...], na której usytuowany jest ww. budynek mieszkalny jednorodzinny) oraz J. H., który bak udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (co wynika z rozdzielnika ww. decyzji). W skardze do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu pełnomocnik L. K. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody z dnia 26 czerwca 2018 w sprawie [...] utrzymującej w mocy w decyzję Starosty [...] z dnia 10 kwietnia 2018 w sprawie [...] i umorzenie postępowania ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniesiono, że obecny właściciel zlecił przygotowanie projektu zamiennego jednakże z przyczyn obiektywnych nie został on w terminie złożony, bowiem odzyskanie wszystkich dokumentów niezbędnych do sporządzenia takiego projektu było utrudnione. Nowy właściciel nie miał dostępu do pełnej dokumentacji choćby z tego względu, że poprzedni właściciele się rozwiedli i część dokumentacji została zgubiona lub zabrana przez K. K.. Nie można było uzyskać żadnych informacji od K. K. bowiem jej obecny adres pobytu nie jest znany a pod starym adresem nie jest odbierana korespondencja. Brak było zatem możliwości wykonania decyzji PINB [...] co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji. O braku możliwości ustalenia adresu p. K. K. organ I jak i II instancji wiedziały i pomimo tego uznały zasadność wydania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W stanie faktycznym sprawy Wojewoda zaskarżoną decyzją z 26 czerwca 2018 roku, nr [...], po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 10 kwietnia 2018 roku, znak [...] w sprawie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego według projektu indywidualnego przy ulicy [...] w P.. W ocenie składu orzekającego, organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowił art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, który wskazuje, iż właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nie opiera się na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 24 marca 2017 r., II OSK 683/16; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykładnia art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych, zatem nie nastręcza różnorakich dywagacji interpretacyjnych. Jego gramatyczne brzmienie jest oczywiste. Jeżeli organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ który wcześniej wydał pozwolenie na budowę je uchyla. Decyzję w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego można wydać gdy podjęta w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany uzyskała przymiot ostateczności (por. np. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 1005/14). Odmienna interpretacja ww. przepisu, w tym że przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie jedynie do przypadków, kiedy to inwestor chce zalegalizować odstąpienia od zatwierdzonego projektu, nie zasługuje na akceptację (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. II OSK 257/10 oraz wyroki WSA: w Rzeszowie z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Rz 910/14; w Warszawie z dnia 19 maja 2014 r., sygn. VII SA/Wa 2740/13). Z brzmienia art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że organ administracji architektoniczno - budowlanej w razie wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jest zobligowany do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, wszak ustawodawca w tym zakresie posłużył się sformułowaniem "organ uchyla decyzję". Zdaniem Sądu, w sprawie zaistniała sytuacja opisana w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, w której organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych bezspornie wynika, że organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. W ramach tego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w dniu 30 listopada 2017 roku wydał decyzję nr [...] zobowiązującą inwestora do złożenia projektu budowlanego zamiennego, czyli decyzję opartą na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z dniem 18 grudnia 2018 r. powyższa decyzja organu nadzoru budowlanego stała się ostateczna, co potwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] pismem z dnia 5 lutego 2018 roku. Kwestionowana w sprawie niniejszej decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu 10 kwietnia 2018 roku, zatem w dacie kiedy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w dniu 30 listopada 2017 roku (wydana na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) była ostateczna. W opisanym stanie faktycznym, który nie może być przedmiotem sporu w sprawie, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany był do niezwłocznego wydania decyzji na mocy art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, co niewątpliwie uczynił. Podkreślić w tym miejscu wypada, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą samodzielnie rozstrzygać w kwestiach przynależnych organom nadzory budowlanego. Podobnie przy wydawaniu decyzji, o jakiej mowa w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do badania zasadności decyzji organu nadzoru budowlanego o obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Organ administracji architektoniczno-budowlany jest w powyższym zakresie związany treścią decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nie może dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania. Wobec tego nie może zyskać uznania argument skargi wskazujący na pominięcie okoliczności, iż nie było możliwe sporządzenie w terminie projektu zamiennego z uwagi na brak możliwości odzyskania wszystkich dokumentów niezbędnych do jego sporządzenia, które posiadali poprzedni właściciele, gdyż ich rozwód spowodował, że część dokumentacji została zagubiona lub zabrana przez K. K.. Organ administracji wydając decyzję uchylającą pozwolenie na budowę nie miał obowiązku wyjaśniać takich okoliczności związanych ze sporządzeniem projektu zamiennego, które są właściwe dla innego rodzaju postepowania mieszczącego się w kompetencji organów nadzoru budowlanego. W rezultacie w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organy wyjaśniły wszystkie istotne kwestie, czyli przede wszystkim to, że organy nadzoru budowlanego wydały decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i czy decyzja ta zyskała przymiot ostateczności, co stanowiło podstawę do wydania zaskarżonej decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę. Bezspornie decyzja organu nadzoru budowlanego powinna być ostateczna, a skoro taki przymiot posiadała, właściwy organ miał obowiązek uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Wobec powyższego Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego i nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez co na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.