II SA/Po 7/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J.G. kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. J.G. zwrócił się z wnioskiem do Burmistrza M. o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania poddasza użytkowego budynku położonego w G. na działce nr [...] z funkcji magazynowej na inwentarską. We wniosku określono pomieszczenie poddasza na [...] m2 oraz planowaną liczbę kur na około [...] sztuk. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz M. rozpoznając sprawę po raz drugi ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, iż w związku z tym, że zamierzenie inwestycyjne wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a gmina nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy. W wyniku wniosku złożonego przez A.K. w niniejszej decyzji nakazano inwestorowi ograniczyć do terenu własnej działki uciążliwości wynikające z prowadzonej działalności. Na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz po dokonaniu wizji lokalnej przeanalizowano warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz stwierdzono, że decyzja odpowiada wszystkim warunkom określonym w art. 61 ust. 1, 4 ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.K. - sąsiad -. Podniósł, że przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości 8 m od okien jego domu. Na parterze tegoż budynku prowadzona jest hodowla trzody, zaś w odległości 6 m od budynku mieszkalnego odwołującego składowany jest obornik. Usytuowanie takiej budowli powinno - zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz. 877) - uwzględniać przeważające kierunki wiatrów tak, że przez jak najdłuższą część roku znajdowały się po stronie zawietrznej względem obiektów mieszkalnych. Ponadto usytuowanie takiej budowli na granicy działki w odległości do 8 m od budynków mieszkalnych dopuszczalne jest, jeżeli na sąsiednich działkach znajdują się podobne budowle. Na działce odwołującego się wzdłuż budynku inwentarskiego inwestora znajdują się jedynie garaże i magazyny. Z kolei budynki inwentarskie usytuowane są w odległości 35 m od budynków mieszkalnych. W uzupełnieniu odwołania pismem z dnia [...] września 2006 r. wskazano, że przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest niekompletny i dlatego nie powinien być podstawą wydania zaskarżonej decyzji. W szczególności do wniosku nie dołączono mapy, na której oznaczono by graficznie szczegóły planowanej inwestycji. Ponadto we wniosku nie zawarto parametrów technicznych inwestycji oraz nie określono wpływu inwestycji na środowisko. Wniosek nie precyzuje również wielkości planowanej produkcji prowadzonej w budynku, który miałby zostać objęty zmianą przeznaczenia. Tym samym niemożliwe jest ustalenie skutków, jakie miałaby zmiana przeznaczenia budynków na środowisko oraz jaka byłaby uciążliwość inwestycji dla mieszkańców działek sąsiednich. Pomimo wskazanych braków wniosku organ I instancji nie wezwał inwestora do ich uzupełnienia, czego efektem było wydanie decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Ponadto planowana inwestycja została negatywnie zaopiniowana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. . W opinii podano, iż brak określenia wielkości produkcji nie pozwala na stwierdzenie, czy inwestycja pogorszy stan środowiska oraz czy istnieje konieczność sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Dlatego wobec braku podstawowych danych wniosku, wydanie decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie nie było możliwe. Nie sposób bowiem ustalić czy planowane przedsięwzięcie będzie miało negatywny wpływ na środowisko, skoro wnioskodawca nie wskazał elementarnych informacji związanych z planowaną wielkością produkcji. W piśmie podniesiono również, że decyzja została przygotowana przez osobę nie mającą do tego uprawnień. Załączone do decyzji zaświadczenie stwierdzający, że arch. A.Z. jest wpisana na listę architektów prowadzoną przez izbę samorządu zawodowego architektów, w dacie wydania decyzji było nieważne. Samorządowego Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że po zgromadzeniu pełnych akt sprawy, a przed wydaniem decyzji organ I instancji powinien o tym fakcie powiadomić wszystkich uczestników postępowania i umożliwić im wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Nadto w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono kwestii określenia strefy oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie oraz nie ustalono, czy zasadne są zarzuty odwołującego o tym, że roboty związane z adaptacją budynku zostały już rozpoczęte. Organ odwoławczy za zasadny uznał również zarzut nieważności uprawnień zawodowych osoby sporządzającej projekt decyzji. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniósł J.G.. Skarżący podniósł, iż wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji A.K. miał możliwość wypowiadania się w sprawie, o czym świadczy fakt wniesienia odwołania. Niezrozumiałe w ocenie skarżącego jest stanowisko Kolegium co do określenia strefy oddziaływania inwestycji na środowisko, skoro w decyzji organu I instancji wskazano, iż przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dopiero z tej decyzji wynikać będzie konieczność sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Ponadto bezzasadny jest zarzut, iż inwestor rozpoczął roboty budowlane w zakresie planowanej inwestycji, co znajduje potwierdzenie w protokołach kontrolnych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Samorządowe kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi przytaczając argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. W pierwszym rzędzie podkreślić należy, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w zakresie przepisów postępowania administracyjnego rozpoznawana być winna w oparciu o przepis art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ścisłym powiązaniu z przepisem art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. Nr 89 poz. 414) Prawo budowlane. Obie ustawy określają bowiem zespół działań, które składają się na proces inwestycyjny i nie można stosowania przepisów jednej z tych ustaw oddzielić od drugiej. Zgodnie z przepisem art. 71 Prawa budowlanego po zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz.U. Nr 163 poz. 1364), która weszła w życie 26 września 2005 r., pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego sprowadzone zostało do zmiany w zakresie warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Uchylony natomiast został ust. 2 pkt 1 art. 71, który wprowadzał pojęcie "przeróbki". Skoro jedynym kryterium pozostała zmiana warunków, to skarżący będzie zobowiązany do dokonania zgłoszenia w tym trybie mimo, iż nie planuje "przeróbki" pomieszczenia. Opisana we wniosku zmiana sposobu użytkowania przewiduje bowiem wprowadzenie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska. Wobec powyższego dopuszczalny jest wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu, którą będzie musiał zgodnie z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego dołączyć do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w trybie tego przepisu. Na terenie objętym wnioskiem brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, a więc zastosowanie mają przepisy art. 59 - 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z tym zastrzeżeniem, że skoro wniosek dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego, bez równoczesnej jego odbudowy, rozbudowy czy nadbudowy, to brak jest podstaw do uznania, że zachodzi przypadek "nowej zabudowy" przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przedstawionym wyżej poglądem koresponduje stanowisko wyrażone w Komentarzu do Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. Z.Niewiadomskiego, wyd. C.H.BECK, W-wa 2005, str. 499 - 500. Zaprezentowano tam pogląd, że zasada dobrego sąsiedztwa wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 nie obejmuje innych robót budowlanych polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, czyli stanowiących ingerencję w obiekt budowlany, który został już wzniesiony. Zabudowa już istniejąca składa się na miejscowe status quo i nie stosuje się do niej wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1. Dlatego decyzja o warunkach zabudowy dotycząca zmiany sposobu użytkowania bez dalej idącej ingerencji w proces budowlany jest wydawana bez zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1. Stanowi ona bowiem o zmianach w istniejącym obiekcie, a nie o tworzeniu nowej zabudowy, która w założeniu jest silną ingerencją w ład przestrzenny, chroniony tym przepisem. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze stosowanie wskazanych powyżej przepisów. Dodatkowo podkreślić należy, że wniosek inwestora zawiera określenie rozmiarów planowanej hodowli drobiu - tj. na około 700 sztuk. Nie ma racji Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc planowaną inwestycję do konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 129 poz. 902 - t.j.) Prawo ochrony środowiska uchylony został ustawą z dnia 18 maja 2005 r. (Dz.U. z 2005 r. Nr 113 poz. 954), a więc tym samym nie ma obowiązku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na etapie ustalania warunków zabudowy. Całkowicie bezpodstawnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nakazało sprawdzenie czy "roboty związane z adaptacją już zostały rozpoczęte". Postępowanie toczące się z wniosku inwestora dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu i tylko samowolne przedwczesne rozpoczęcie użytkowania w zakresie zmienionym mogłoby mieć znaczenie dla niniejszego postępowania. Tego jednak nie twierdzi nawet odwołujący, a zatem wniosek sformułowany w decyzji w tym zakresie jest za daleko idącym. Zgodnie z przepisem art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i architektów. Projekt decyzji z [...] r. zawiera zapewnienie, że został sporządzony przez mgr inż. arch. A.Z. wpisaną na taką listę. Brak jest podstaw do podważenia prawdziwości tej informacji tylko na podstawie powołanego w odwołaniu twierdzenia, że zaświadczenie znajdujące się w aktach sprawy było w dacie wydawania decyzji nieważne. Zastrzeżenie o ważności do [...] grudnia 2005 r. dotyczy bowiem ważności zaświadczenia, a nie wpisu na listę członków Okręgowej Izby Architektów. Jeżeli organ nabrał wątpliwości, do samego wpisu mógł z łatwością we własnym zakresie tę informację sprawdzić. Kolejną podstawą uchylenia decyzji organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest, jak wynika z jej uzasadnienia konieczność powiadomienia uczestników postępowania przez organ I instancji o fakcie zakończenia gromadzenia akt sprawy celem umożliwienia wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało zapewne na myśli zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa. Ten argument nie można uznać za trafny z uwagi na to, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 18.V.2006 r. sygn. akt II OSK 831/05, Orzecznictwo NSA i WSA z. 6/2006 wyd. Lexi Nexis). W niniejszej sprawie żaden z uczestników postępowania takich twierdzeń nie podniósł i pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym zakresie nie można uznać za wystarczający. Wobec powyższego przyjąć należało, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem wskazanych przepisów ustawy O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo ochrony środowiska, co skutkuje uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien mieć na uwadze przytoczone wytyczne oraz to, że przepis art. 138 § 2 kpa ma zastosowanie tylko w sytuacjach tam wskazanych i nie może być stosowany rozszerzająco. /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz /-/ B.KamieńskaMK