II SA/Po 7/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2012 r. sprawy ze skargi I. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011r. nr [...] w przedmiocie kary grzywny wymierzonej w toku postępowania administracyjnego w sprawie nie wpuszczenia na teren posesji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2011r. Nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 100zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r. na podstawie art. 88 §1 kpa uznał za nieuzasadnione nie wpuszczenie na teren posesji o numerze ewidencyjnym [...] położonej w P. pełnomocnika strony C. P. i ukarał właściciela nieruchomości I. B. karą grzywny w wysokości 50 zł. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że pisemnie zawiadomił strony o terminie i godzinie oględzin nieruchomości w terenie. W zawiadomieniu organ prowadzący sprawę pouczył o konsekwencjach wynikających z art. 88 §1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm.). Zawiadomienia te zostały doręczone stronom. Podczas oględzin w terenie w dniu 05.07.2011r. w sprawie bezpośredniej szkody w środowisku lub szkody w środowisku na działce o nr ewidencyjnym [...] w P., należącej do I. i N. B., prowadzących tam zakład wulkanizacyjny, w protokole sporządzanym przez pracownika Urzędu Gminy zarówno I. B. oraz N. B. nie zgodzili się na wejście na teren swojej posesji pełnomocnika strony (C. P.) – J.G. Powodem nie wpuszczenia pełnomocnika, były obawy związane z zagrożeniem w stosunku do nich oraz do należącego do nich mienia. Drugim powodem była ilość kontroli przeprowadzonych na ich posesji, które nie wykazały żadnych uchybień. Organ stwierdził, że podane przez strony przyczyny nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla odmowy wpuszczenia uprawnionej osoby na teren ich posesji. Podczas oględzin w terenie pełnomocnik C. P. nie przejawiał agresji wobec stron w związku z powyższym nie zachodziło podejrzenie o zagrożeniu w stosunku do stron oraz mienia. Również drugi powód, a więc ilość kontroli w przedmiotowym zakładzie nie może zostać uwzględniony, ze względu na to, że organ ma prawo skontrolować firmę nie zależnie od wcześniej prowadzonych postępowań przez inne instytucje. Rzeczą organu administracji jest umożliwienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i temu właśnie miała służyć kontrola na działce skarżącej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła I. B. wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 88 §1 kpa oraz obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na treść wydanego postanowienia, a w szczególności: * brak zapoznania się z całością materiału dowodowego, a przede wszystkim z aktami sprawy karnej prowadzonej przez organy prokuratury i policji, z których wynika, iż C. P. jest osobą agresywną, stwarzającą zagrożenie, o czym świadczy próba podpalenia nieruchomości, kierowane gróźb karalnych, uderzenie skarżącej oraz czynna napaść na interweniujących policjantów, * naruszenie zasad zawartych w art. 7 kpa i art. 77 kpa poprzez pominięcie w rozpoznawanym materiale dowodowym okoliczności przemawiających na korzyść skarżącej, * brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów odwołującego się, które podniósł w związku z brakiem wpuszczenia na teren własnej posesji pełnomocnika uczestnika postępowania, * przekroczenie granicy swobodnego uznania administracyjnego, które w tym przypadku stało się dowolnością. Nadto zarzucono błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonego postanowienia, które miały wpływ na jego treść, a przejawiały się w: - przyjęciu, że pełnomocnik J. G. miał obowiązek uczestniczenia w wyznaczonych oględzinach, - braku wyjaśnienia wszechstronnego stanu faktycznego sprawy i przyjęciu, że C. P. nie przejawia agresji w sytuacji, gdy podczas interwencji policyjnej dopuścił się nawet czynnej napaści na umundurowanych funkcjonariuszy, - nietrafności przyjętych kryteriów oceny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2011r. utrzymało zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy stwierdzając, że najistotniejsze znaczenie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy ma ocena, czy skarżąca - miała prawo odmówić okazania przedmiotu oględzin pełnomocnikowi strony przeciwnej. Kolegium podkreślało, że strona postępowania ma prawo bezpośredniego czynnego udziału w przeprowadzeniu dowodu z oględzin. Okoliczności sprawy, w szczególności wysoki stopień skłócenia stron postępowania (ich wrogie nastawienie do siebie nawzajem) i mnogość kontroli posesji Skarżącej nie mogą ograniczać uprawnienia strony do udziału w przeprowadzeniu przedmiotowego dowodu (art. 79 §2 k.p.a.). Wskazano, że w przedmiotowej sprawie odmówiono udziału w oględzinach pełnomocnikowi strony. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, osoba ta nie przejawiała agresji wobec skarżącej i nie zachodziła obawa naruszenia praw materialnych oraz nietykalności osobistej skarżącej. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu spoczywa na organie administracyjnym (art. 10 §1 k.p.a.). W przypadku braku możliwości zapewnienia stronie (lub jej pełnomocnikowi) czynnego udziału w przeprowadzeniu dowodu (w przedmiotowej sprawie w przeprowadzeniu oględzin nieruchomości) wobec sprzeciwu właściciela nieruchomości, organ ma prawo ukarać go grzywną na podstawie art. 88 §1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom Skarżącej przepis art. 88 §1 k.p.a. stanowi podstawę do ukarania strony za niewpuszczenie na teren swojej posesji drugiej strony (lub jej pełnomocnika). Skoro bowiem przepis art. 79 §2 k.p.a. wskazuje na prawo strony do udziału w przeprowadzeniu dowodu, to brak takiej możliwości powoduje sankcję karną dla właściciela przedmiotu oględzin z art. 88 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła I. B. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu Kolegium Odwoławczego naruszenie prawa materialnego, a to art. 88 §1 kpa poprzez jego błędną interpretację i nałożenie grzywny za uzasadnioną odmowę wpuszczenia na swój teren przeciwnej strony postępowania. Nadto zarzucono obrazę przepisów procedury, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a przejawiła się w: - naruszeniu zasad zawartych w art. 7 kpa i art. 77 kpa poprzez pominięcie w rozpoznawanym materiale dowodowym okoliczności i dowodów przemawiających na korzyść I. B. - naruszenie art. 80 kpa poprzez sporządzenie odmiennych kwalifikacji i ocen niż ma to miejsce w postępowaniu karnym - brak przeprowadzenia dowodów z akt prokuratury i innych dowodów zgłaszanych poprzez żalącego się, - zarzucono naruszenie zasad zawartych w art. 107 §3 kpa związanych z brakiem uzasadnienia w zakresie oddalenia dowodów strony, a także wyrazistego przedstawienia okoliczności związanych z tym, że złożone odwołanie zostało uznane za chybione, - podniesiono przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego, które w tym przypadku stało się dowolnością. Nadto zarzucono błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanego orzeczenia, które miały wpływ na jego treść, przejawiające się w: - tym, że skarżący nie miał prawa do odmowy przebywania na swojej nieruchomości strony przeciwnej, mimo że posiadał uzasadnione wątpliwości co do własnego i rodziny bezpieczeństwa, - przyjęciu, że istniał obowiązek wpuszczenia przeciwnej strony na teren własnej nieruchomości, skoro takie żądanie zgodnie z przepisami kpa jest tylko fakultatywne, - braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz osobowości drugiego z uczestników postępowania, - przyjęciu za ustalone faktów bez dostatecznej podstawy w materiale dowodowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę, powołując się na uzasadnienie swojego postanowienia, wniosło o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2012r. oraz na rozprawie przed Sądem skarżąca podtrzymała w całości podniesione w skardze zarzuty. Podkreślała, że między nią, a C.P. – jej wujkiem – istnieje silny konflikt rodzinny. Wskazała, że nie utrudniała czynności organom administracji. Natomiast na kilka dni przez terminem oględzin doszło ze strony C. P. w stosunku do niej do rękoczynów i gróźb. Wezwana została policja i C. P. uderzył jednego z policjantów. Sprawa tego zajścia z oskarżenia publicznego znajduje się w sądzie karnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało uznać za zasadną, albowiem zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.). Przede wszystkim organ uchybił przepisowi art. 88 §1 i 2 kpa, poprzez niewłaściwą jego interpretację i zastosowanie. Sąd administracyjny badający legalność zaskarżonych aktów organów administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem materialnym i procesowym jest kompetentny do wskazania tych uchybień, stosownie do art. 134 p.p.s.a. Zgodnie z art. 88 §1 kpa, kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie. Paragraf 2 tego przepisu stanowi zaś, że organ, który nałożył karę grzywny, może na wniosek ukaranego, złożony w ciągu siedmiu dni od daty otrzymania zawiadomienia o ukaraniu, uznać za usprawiedliwioną nieobecność lub odmowę zeznania, wydania opinii albo okazania przedmiotu oględzin i zwolnić od kary grzywny. Na odmowę zwolnienia od kary służy zażalenie. Z powyższego wynika, że przewidziana w powołanym przepisie grzywna z tytułu bezzasadnej odmowy okazania przedmiotu oględzin może być stosowana wobec świadka, biegłego, osoby trzeciej posiadającej przedmiot oględzin oraz strony postępowania. Grzywna ta stanowi środek przymusu, który służy zapewnieniu prawidłowego przebiegu postępowania dowodowego. Podstawą do wydania postanowienia nakładającego na stronę postępowania omawianego środka przymusu jest stwierdzenie przez organ administracji, iż podmiot występujący w charakterze strony w sposób nieuzasadniony uchylił się od okazania przedmiotu oględzin, co uniemożliwiło organowi przeprowadzenie dowodu z oględzin, o którym mowa w art. 85 §1 k.p.a. Przepis art. 85 §1 k.p.a. pozostawia uznaniu organu administracji dopuszczenie w postępowaniu administracyjnym dowodu z oględzin, gdyż stanowi, że organ ten "może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny". Nie ulega jednak wątpliwości, iż w przypadku dopuszczenia przez organ tego dowodu, na stronach i na innych osobach posiadających przedmiot oględzin spoczywa obowiązek okazania tej rzeczy organowi przeprowadzającemu dowód. Organem właściwym do orzekania o zastosowaniu grzywny jest organ przeprowadzający dowód. W ocenie Sądu z powyższego wynika przede wszystkim obowiązek okazania przedmiotu oględzin organowi, celem zapewnienia prawidłowego przebiegu postępowania administracyjnego. Pozostałe strony postępowania korzystają tylko z prawa udziału w przeprowadzeniu dowodu zgodnie z przepisem art. 79 §1 i 2 kpa, który traktuje się jako gwarancję czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 79 §2 kpa). Wobec powyższego strona postępowania osobiście lub poprzez swojego pełnomocnika niewątpliwie miała prawo uczestniczenia przy oględzinach przedmiotowej nieruchomości. Słusznie podnosi skarżąca, że z przepisu tego nie wynika jednak bezwzględny obowiązek uczestniczenia wszystkich stron postępowania w czynnościach oględzin. Bezwzględny obowiązek ogranicza się do zapewnienia przez organy możliwości uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu stronie, poprzez jego zawiadomienie o terminie i miejscu oględzin (art. 79 §1 kpa). Nadto do zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania zgodnie z treścią art. 10 §1 kpa. W tym miejscu zaznaczyć należy, że z dniem 30 kwietnia 1996 r., z mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 1 marca 1996r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 1996 r., Nr 43, poz. 189), przepis art. 88 §1 kpa uzyskał treść obowiązującą do chwili obecnej. Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 5 kwietnia 2011r. (sygn. akt II OSK 460/10, Lex992588) zgodnie, z którym od czasu wskazanej nowelizacji polegającej na zmianie wysokości grzywny i pominięciu w treści przepisu słowa: "strona" niedopuszczalne stało się wymierzanie stronom postępowania kary, o jakiej mowa w przepisie art. 88 §1 kpa jako sankcji za nieusprawiedliwione niestawiennictwo. Grzywna może być wymierzana jedynie innym uczestnikom postępowania administracyjnego, a więc świadkom, biegłym, czy osobom uchylającym się od udostępnienia przedmiotu oględzin (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", LexisNexis, Warszawa 2005, str. 195). Z akt administracyjnych wynika, że organ zapewnił stronom postępowania udział w oględzinach wyznaczonych na dzień 2 września 2009r. (k. 7, 9-19 akt adm.). Następnie zawiadomił strony o wykonaniu ekspertyzy związanej z drganiami na działce i zapewnił udział przy wykonywaniu pomiarów drgań (k. 20 – 28 akt adm.). Z protokołu spotkania w sprawie wynika, że skarżąca udostępniła nieruchomość przedstawicielowi organu, a nie wyraziła zgody na uczestnictwo w czynnościach pełnomocnika strony postępowania – C. P. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż w dniu 20 listopada 2009r. przedstawiciel organu oraz właściciele nieruchomości uczestniczyli w czynności wykonania pomiarów drgań budynku mieszkalnego przeprowadzonych przez Instytut Mechaniki Stosowanej Politechniki w osobie dr. Z. G. Skarżąca wyraźnie odmówiła wpuszczenia na teren nieruchomości pełnomocnika C. P. Powoływała się przy tym na nasilony konflikt, jaki ma miejsce pomiędzy sąsiadami oraz na przebieg zajścia poprzedzającego spotkanie w sprawie wykonania pomiarów drgań na przedmiotowej działce (k. 35 akt adm.). W toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, organ prawidłowo zawiadomił wszystkie strony o terminie i miejscu kolejnych oględzin nieruchomości (k. 81 – 89 akt adm.). Pomimo pouczenia o konsekwencjach utrudniania uczestnictwa wszystkim stronom w oględzinach skarżąca konsekwentnie w dniu 5 lipca 2011r. odmawiała udziału pełnomocnikowi C.P. (k. 90-29 akt adm.). Z zebranych akt sprawy, wynika, zatem, że organ dopełnił obowiązku zapewnienia prawidłowego udziału w czynnościach oględzin i badań drgań wszystkim stronom postępowania wynikającego z art. 79 §1 kpa i 10 §1 kpa. Następnie skarżąca umożliwiła organowi udział w powyższych czynnościach w celu zapewnienia prawidłowego toku postępowania administracyjnego w sprawie bezpośredniej szkody w środowisku lub szkody w środowisku. Tym samym spełnione zostały warunki dyspozycji przepisu art. 79 § 1 kpa. Na gruncie niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że między skarżącą i C.P. istnieje wyjątkowo zaogniony konflikt sąsiedzki, który ma swój wątek w sądzie karnym. Nie bez znaczenia są w niniejszej sprawie relacje między stronami i zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy nie można czynić zarzutu skarżącej, która uniemożliwiła skonfliktowanej z nią stronie skorzystanie z jej prawa do uczestnictwa w oględzinach nieruchomości należącej do skarżącej i jej męża. Nie doszło, bowiem do naruszenia obowiązków ze strony skarżącej, która umożliwiła organowi przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Bez znaczenia w tym stanie rzeczy jest fakt, że w czynnościach miał uczestniczyć pełnomocnik strony, który zachowywał się prawidłowo. W konsekwencji, w ocenie Sądu, nie zachodzą przesłanki do zastosowania środka przymusu i nałożenia grzywny na skarżącą, która odmówiła pełnomocnikowi strony uczestnictwa w czynności oględzin. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i oceni, czy rzeczywiście w okolicznościach niniejszej sprawy doszło w świetle art. 88 §1 kpa do bezzasadnej odmowy okazania przedmiotu oględzin pełnomocnikowi strony w dniu 5 lipca 2011r. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji (art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Z uwagi na fakt, że stwierdzone przez Sąd uchybienia miały miejsce już na etapie postępowania przed organem I instancji i nie zostały wyeliminowane przez organ odwoławczy, dlatego orzeczono o uchyleniu obydwu postanowień wydanych w sprawie (art. 135 p.p.s.a.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącej, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 210 §1 p.p.s.a.