II SA/Po 70/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "Samorządowe Kolegium Odwoławcze" lub "organ"), po rozpatrzeniu odwołania I. C., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] września 2021 r., nr [...] Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy. I. C. w dniu [...] marca 2021r. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej N. (dalej jako GOPS) wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem - K. C.. Decyzją z dnia z dnia [...] września 2021r. nr [...], Wójt Gminy N. odmówił przyznania powyższego świadczenia. W trakcie weryfikacji wniosku organ I instancji ustalił, iż I. C. nie spełnia przesłanek, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., zwanej dalej: "u.ś.r."), wymaganych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Po pierwsze, nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust 1b u.ś.r., związana z momentem powstania niepełnosprawności K. C., a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...].10.2010r., czyli od 45-go roku życia. Ponadto przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był brak spełnienia głównej przesłanki dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci potwierdzenia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez I. C. z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem K. C.. Dodatkowo wskazano, iż przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak ustalono I. C. posiada jedynie orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. I. C. wniosła odwołanie od w/w decyzji Wójta Gminy N. wskazując w treści odwołania m. in. na dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ I instancji, że zakres opieki świadczony przez odwołującą nie wypełnia dyspozycji ww. przepisu podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. W odwołaniu podkreślono również niezgodność art. 17 ust 1b u.ś.r. z Konstytucją, w zakresie wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a także naruszenie przepisów postępowania mających istotnych wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a.. Decyzją z dnia [...] października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. wskazując, po przytoczeniu treści przepisów prawa, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 brak jest podstaw do odmowy przyznania I. C. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony jeden z warunków określonych w art. 17 ust. 1 b u.ś.r.. Dalej Kolegium wyjaśniło, odwołująca nie spełniła wszystkich przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r.. Przepis ten bowiem stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wymienionym w nim osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Organ podzielił stanowisko organu I instancji, iż pozostawanie przez odwołującą bez zatrudnienia pozostaje bez bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest zrekompensowanie utraty uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, a więc pomoc tym osobom, które poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. W ocenie Kolegium I. C. nie spełnia przesłanki w postaci rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z akt sprawy wynika, iż odwołująca "posiada bardzo ubogą historię zatrudnienia, sięgającą jedynie prac dorywczych i nie posiada dokumentów potwierdzających przebieg zatrudnienia", przy czym podkreślić należy, że I. C. ma aktualnie 53-lata. Trudno zatem doszukać się bezpośredniego związku przyczynowego między sprawowaniem opieki nad mężem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a niepodejmowaniem pracy (czy też tym bardziej rezygnacją z pracy) przez odwołującą. Na marginesie Kolegium wskazało, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji w ogólnie nie kwestionował zakresu opieki sprawowanej przez I. C. nad niepełnosprawnym mężem K. C.. Nieuzasadniony jest więc zarzut odwołania w tym zakresie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w P. wniosła I. C. zarzucając jej: 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. tj. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaną przez Nią opieką nad mężem podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje. 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. szczegółowego ustalenia z jakich przyczyn Skarżąca nie pracowała i z jakich przyczyn nie poszukiwała pracy, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony. Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ponadto Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż po rozważeniu argumentów podniesionych przez Skarżącą nie znajduje podstaw do uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: P.p.s.a.). W myśl cytowanego art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożyła Skarżąca, natomiast organ w odpowiedzi na skargę nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta [...] odmawiającej przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., zwanej dalej: "u.ś.r."), obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 17 u.ś.r. Wskazać więc należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Według zaś ust. 1a tego przepisu ustawy, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie do art. 17 ust 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem powyższego wyroku TK nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, w przypadku gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. W związku z powyższym przepis ten nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania przez organ I instancji wnioskowanego świadczenia w przedmiotowej sprawie, na co słusznie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jednakże w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia. Tym samym poza sporem pozostaje kwestia, iż K. C. legitymuje się wymaganym orzeczeniem, którego wypis znajduje się w aktach sprawy (k. 48 akt administracyjnych) oraz iż Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Wobec powyższego przypomnieć należy, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą wymagającej tej opieki. Z powołanego na wstępie art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18, CBOSA). Należy pamiętać, iż świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Zarówno charakter omawianego świadczenia, jak i jego cel pozwalają na stwierdzenie, iż stanowi ono pewną formę rekompensaty strat finansowych opiekuna wynikających z rezygnacji z aktywności zawodowej, a co za tym idzie nie może stanowić alternatywnego źródła dochodu. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż zgodnie z pismem pełnomocnika Skarżącej z dnia [...] sierpnia 2021 r. posiada ona bardzo ubogą historie zatrudnienia. Co prawda Skarżąca posiadając 54 lata może podjąć jeszcze zatrudnienie, to jednakże z uwagi na dotychczasową bierność zawodową, stan zdrowia i orzeczony w 2000 r. umiarkowany stopień niepełnosprawności ze wskazaniem odpowiedniego zatrudnienia przy prostych pracach nie wymagających odpowiedzialności trudno jest uznać, że skarżąca jest gotowa podjąć zatrudnienie. Ponadto należy mieć na uwadze, iż z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca właśnie z uwagi na stan zdrowia i orzeczony stopień niepełnosprawności nie podejmuje zatrudnienia, a pobierała zasiłek stały w wysokości [...] zł. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę miał przy tym na uwadze, iż w wywiadzie środowiskowym znajduje się wzmianka, że Skarżąca nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad dziećmi, to jednakże należy mieć również na uwadze, iż z tego wywiadu wynika również, że dzieci są już dorosłe. Tym samym nie można uznać, iż fakt nie podejmowania zatrudnienia, co najmniej od czasu usamodzielnienia się dzieci Skarżącej, wynikał z konieczności sprawowania opieki nad mężem. Wobec powyższego wskazać należy, iż Skarżąca na długo przed wystąpieniem z wnioskiem o przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie podejmowała zatrudnienia jak również jej nie poszukiwała choćby rejestrując się jako osoba bezrobotna. W tym miejscu odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. wskazać należy, iż wprawdzie inicjatywa dowodowa w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 7 k.p.a., spoczywa na organie administracji publicznej, ale zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych obowiązek ten nie zwalnia stron postępowania z czynnego udziału w toczącym się postępowaniu (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1253/20). Powyższe nabiera istotniejszego znaczenia w sytuacji gdy strona przez całe postępowanie administracyjne reprezentowana jest przez profesjonalnego pełnomocnika. Należy mieć na uwadze, iż w toku postępowania strona była wzywana do udzielenia informacji o historii zatrudnienia. Pełnomocnik skarżącej udzielając odpowiedzi na powyższe ograniczył się wyłącznie do wskazania, iż historia zatrudnienia jest bardzo uboga ograniczająca się wyłącznie do prac dorywczych. Przy czym pełnomocnik w żadnym stopniu nie wskazał jakie były przyczyny braku tej aktywności zawodowej. Tym samym nie zakwestionowano ustaleń wynikających z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, iż to głównie stan zdrowia Skarżącej, a nie jej męża stanowił przeszkodę do niepodejmowania zatrudnienia. Z powyższych względów zarzut naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie. W tym miejscu wskazać należy, iż szeroko opisana kwestia zakresu opieki nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia nie z tego względu, że zakres opieki umożliwia Skarżącej podjęcie zatrudnienia, a z faktu, iż dotychczasowa bierność zawodowa Skarżącej wskazuje na brak związku pomiędzy rezygnacja z zatrudnienia czy też jego niepodejmowaniem, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Słusznie wskazało Kolegium, iż organ I instancji w zaskarżonej decyzji w ogólnie nie kwestionował zakresu opieki sprawowanej przez I. C. nad niepełnosprawnym mężem K. C.. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy też niepodejmowaniem pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Podkreślić należy, iż Skarżąca pozostawała bierna zawodowo jeszcze długo przed złożeniem wniosku, co zaś oznacza, że brak aktywności zawodowej nie wynikał z konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Wobec powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.