II SA/Po 700/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia (...) nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z (...) marca 2014 r., nr (...) (dalej decyzja z (...) marca 2014 r.) Prezydent Miasta K. (dalej zwany Prezydentem albo organem I instancji) działając na podstawie art. 20, art. 30 ust. 1-2 pkt 1, ust. 8-9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 1456 ze zm., dalej uśr) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa) odmówił R. K. (dalej wnioskodawczyni, odwołująca albo skarżąca) umorzenia pozostałej do spłaty kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, tj. zasiłku pielęgnacyjnego do zwrotu których wnioskodawczyni została zobowiązana decyzją z dnia (...) maja 2012 r., nr (...) (dalej decyzja z (...) maja 2012 r.) wraz z ustawowymi odsetkami, naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. W uzasadnieniu Prezydent ustalił, że wnioskodawczyni od niespełna dwóch lat samotnie wychowuje małoletnią córkę. Stałym źródłem dochodu dwuosobowej rodziny jest renta ZUS w kwocie (...) zł oraz alimenty na dziecko w kwocie (...) zł miesięcznie. Wnioskodawczyni choruje notorycznie na przewlekłe obturacyjne zapalenie płuc przy współistniejącej helico bacterii. Córka wnioskodawczyni pozostaje pod opieką poradni nefrologicznej. Przedstawione przez wnioskodawczynię wydatki związane z eksploatacją mieszkania kształtują się na poziomie (...) zł, tj. energia elektryczna (...) zł, doładowanie do licznika przedpływowego energii czynnej – (...) zł, leki (...) zł. W ocenie organu I instancji wnioskodawczyni ma stałe źródło utrzymania. Pomimo tego, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, spłata pozostałego zadłużenia jest możliwa. Odmowa umorzenia pozostałej do spłaty należności powoduje, że wnioskodawczyni nadal jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Na dzień (...) marca 2014 r. pozostaje do zapłaty kwota (...) zł (należność główna) oraz (...) zł (odsetki ustawowe). Jednocześnie organ I instancji poinformował wnioskodawczynię o możliwości rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. W odwołaniu z (...) kwietnia 2014 r. wnioskodawczyni zwróciła uwagę na swój ciężki stan zdrowia oraz chorobę córki. Jedynym źródłem dochodu odwołującej jest renta inwalidzka z ZUS oraz alimenty na dziecko. Decyzją z (...) maja 2014 r., nr (...) (dalej decyzja z (...) maja 2014 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z (...) marca 2014 r. W ocenie SKO organ I instancji przeanalizował całokształt sytuacji materialnej i rodzinnej wnioskodawczyni uznając, że nie jest ona na tyle trudna aby orzec o umorzeniu kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Odwołująca nie wykazała, że w jej przypadku wystąpiło jakieś nadzwyczajne, szczególne zdarzenie, które uprawniałoby do przyznania tak znacznej pomocy ze środków publicznych, jakim jest niewątpliwie umorzenie należności, które zostały nienależnie pobrane i wydatkowane przez stronę. Ustawodawca kwestię umorzenia tej należności pozostawił do uznania organowi przyznającemu świadczenie i aby ten organ uznał za zasadne umorzenie nienależnie pobranych świadczeń strona musi udowodnić, że w tak trudnej sytuacji znalazła się na skutek splotu nadzwyczajnych zdarzeń. W niniejszym przypadku nic takiego nie miało miejsca. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z 4 czerwca 2014 r. wnioskodawczyni podkreśliła, że jest osobą niepełnosprawną z dysfunkcją słuchu, wzroku oraz chorób współistniejących zagrażających Jej życiu (k. 2 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z 26 czerwca 2014 r., nr (...), Kolegium wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej (k. 3-4 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 202 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Pod pojęciem owej kontroli należy rozumieć porównywanie czynności organu administracji rządowej lub samorządowej, czy też innego podmiotu, wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, z wzorcem jaki ustanawiają obowiązujące normy prawne. Sąd administracyjny, w ramach postępowania wywołanego skargą, kontroluje prawidłowość zastosowanej przez organ administracji publicznej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest zaś całokształt przepisów prawa zastosowanych przez niego w celu wydania rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu stanowią zatem przepisy prawa materialnego, regulacje proceduralne, a także przepisy ustrojowe. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji w zakresie oceny zgodności działania z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury i respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych. Zastrzec przy tym należy, że w odniesieniu do ustaleń faktycznych sąd administracyjny nie ma kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej. Zadanie to należy wyłącznie do organu administracji publicznej. Do sądu administracyjnego należy zatem jedynie ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych, nie zaś jego samodzielne ustalanie. Podkreślenia też wymaga, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę na akt (np. decyzja) organu administracji publicznej, wskazaną kontrolę sprawuje i rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej "ppsa"). Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Konieczne jest także wskazanie, iż uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 ppsa. Zgodnie z nim wojewódzki sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Niezbędność zastosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów innych niż zaskarżone, wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy dla końcowego jej załatwienia oznacza zapewnienie "ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy". Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu by w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (vide: T. Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005 r., s. 441). Kasacyjny skutek orzeczeń sądów administracyjnych powoduje, że istniejący spór nie zostaje w wyniku takiego orzeczenia zakończony i że właściwym do wypełnienia zadania "załatwienia sprawy administracyjnej" będzie nadal organ administracji. Sąd, uchylając zaskarżony skargą akt i inne akty podjęte przez organ w granicach danej sprawy administracyjnej, stwierdza jedynie, że dotychczasowy sposób załatwienia sprawy nie był prawidłowy. W efekcie takiego wyroku powstaje stan przejściowy i zadanie stabilizacji stosunku administracyjnoprawnego ciąży nadal na organie administracji publicznej. Sąd musi mieć zatem do dyspozycji instrument prawny pozwalający mu skutecznie skłonić organy administracji publicznej do prawidłowego załatwienia sprawy - tej samej, która toczyła się przed uruchomieniem kontroli sądowej. Instrumentem takim pozostaje właśnie regulacja przepisu art. 135 ppsa, pozwalająca na uporządkowanie stanu prawnego sprawy administracyjnej i przesądzenie o działaniach zmierzających do jej właściwego załatwienia. Zastosowanie wskazanej instytucji prawnej prowadzi zatem w konsekwencji do zwiększenia skuteczności sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności działań administracji publicznej (zob. Z. Kmieciak, "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych", Państwo i Prawo zeszyt 4, rok 2007, s. 31 i n. oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 506/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosując tak określone kryteria kontroli Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Kolegium z dnia (...) maja 2014 r., w której utrzymano w mocy decyzję z dnia (...) marca 2014 r. o odmowie umorzenia pozostałej do spłaty kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wypłaconych skarżącej tytułem zasiłku pielęgnacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami. O umorzenie kwoty pobranych świadczeń skarżąca zwróciła się do organu I instancji podaniem z (...) lutego 2014 r., akcentując swoją trudną sytuację materialną, rodzinną i zdrowotną. Stosownie do art. 30 ust. 9 uśr, organ, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Przepis ten uprawnia właściwy organ administracji do umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, w przypadku stwierdzenia, że zapłata należnej kwoty może spowodować niekorzystne skutki dotyczące sytuacji rodziny. Organ dysponuje w tym zakresie uznaniem administracyjnym, które nie oznacza jednak zupełnej dowolności w rozstrzygnięciu powstałej sprawy administracyjnej. Wydanie decyzji w sprawie umorzenia należności powinno być poprzedzone starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, w trakcie którego dokonana zostanie analiza aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia, a w szczególności ustalenie, czy w sprawie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie powstałej należności. W poddanej kontroli sądowej sprawie organy obu instancji nie ustaliły dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie dokonały wszechstronnej analizy aktualnej sytuacji w jakiej znajduje się rodzina skarżącej. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika jak dokładnie kształtuje się sytuacja materialna skarżącej i jej rodziny. Organ I instancji wskazał jedynie, że źródłem utrzymania skarżącej jest renta ZUS w kwocie (...) zł oraz alimenty na dziecko w kwocie (...) zł miesięcznie oraz ustalił Jej wydatki związane z eksploatacją mieszkania. Dodatkowo zaznaczył, że skarżąca choruje notorycznie m.in. na przewlekłe obturacyjne zapalenie płuc, a Jej córka pozostaje pod opieką poradni nefrologicznej. Organy obu instancji nie ustaliły jednak, jak szczegółowo kształtują się wydatki skarżącej związane leczeniem zarówno Jej samej, jak i córki. Należy w tym kontekście zaznaczyć, że organ pierwszej instancji, co prawda wezwał skarżącą pismem z (...) lutego 2014 r. do podania szeregu informacji, tym niemniej wobec braku uzyskania wszystkich niezbędnych danych nie przeprowadził dalszego postępowania dowodowego, np. przesłuchując skarżącą, co pozwoliłby na dokładne ustalenie Jej sytuacji materialnej. Tym samym należy uznać, że organy administracji publicznej nie ustaliły dostatecznie stanu faktycznego sprawy, a także nie rozważyły dokładnie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Takie uchybienie stanowiło naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zgodnie z którym organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Działanie organów administracji publicznej w rozpatrywanej sprawie stanowiło również naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Sądu do szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny należy niewątpliwie choroba jednego z jej członków. Skarżąca w podaniu z (...) lutego 2014 r. poinformowała organ I instancji o swoim ciężkim stanie zdrowia oraz chorobie córki z czym związane są dodatkowe wydatki na leczenie. Organy obu instancji nie odniosły się właściwie do tej okoliczności w zapadłych decyzjach. Należy w tym miejscu podkreślić, że w ten sposób doszło do naruszenia art. 107 § 3 kpa oraz szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasad prawdy obiektywnej, budzenia zaufania do organów władzy publicznej oraz dwuinstancyjności. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wypowiedziany w orzecznictwie sądowym pogląd, że w art. 30 ust. 9 uśr przyznano organowi administracji trzy osobne kompetencje: do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, do odroczenia terminu ich płatności oraz do rozłożenia płatności na raty. Z uwagi na to, że regułą jest obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, organ administracji powinien – po dokonaniu wnikliwej analizy sytuacji rodziny konkretnego świadczeniobiorcy – w pierwszej kolejności rozważyć, czy w danym przypadku wystarczające byłoby rozłożenie płatności na raty, ewentualnie odroczenie terminu płatności. Dopiero gdyby organ stwierdził, że ani rozłożenie na raty, ani odroczenie nie są środkami wystarczającymi dla ochrony sytuacji materialnej danej rodziny, to wówczas powinien rozważyć zasadność umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia (wyrok NSA z 8 marca 2013 r., I OSK 1659/12, baza orzeczeń NSA). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji wypowiadając się na temat braku podstaw do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie rozważyły w ogóle możliwości odroczenia ich spłaty albo rozłożenia na raty. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien w sposób kompleksowy ustalić sytuację rodzinną skarżącej mając na uwadze, że wyjątkowy charakter samego umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych powinien każdorazowo zostać odniesiony do aktualnej i rzeczywistej sytuacji rodzinnej wnioskodawcy. Organ I instancji powinien ustalić dokładnie wydatki miesięczne rodziny skarżącej ponoszone w związku sytuacją zdrowotną Jej i córki - w tym w szczególności wydatki na leczenie oraz ewentualne dalsze okoliczności, które mogłyby zostać uznane za szczególnie uzasadnione w rozumieniu art. 30 ust. 9 uśr. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie organ dysponując uznaniem administracyjnym powinien dokładnie wskazać jakimi kryteriami kierował się w tym zakresie. W razie negatywnego załatwienia wniosku skarżącej o umorzenie należności głównej wraz z odsetkami organy administracji publicznej powinny również rozważyć możliwość przyznania skarżącej innego zwolnienia, wymienionego w powyższym przepisie. Mając powyższe na uwadze w pkt 1 wyroku Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa uchylił decyzję z (...) maja 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzję (...) marca 2014 r. W 2 pkt wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.