II SA/Po 700/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu E. O. sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. Uchyla zaskarżoną decyzję, II. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skrzącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Burmistrz Gminy K. decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1, w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2021, poz. 741, dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej k.p.a.), ustalił na rzecz spółki E. O. sp. z o.o. w P. lokalizację inwestycji celu publicznego na działce oznaczonej nr ewid.[...], położonej we wsi S. , obręb geodezyjny S. oraz na działkach oznaczonych numerami ewid.: [...] położonych we wsi T., obręb geodezyjny T. , gmina K., dla inwestycji obejmującej: budowę kablowej linii elektroenergetycznej SN 15 kV o długości około 758,00 m, do zasilania potrzeb własnych rozdzielni sieciowej 110kV RS K.. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł D. F., zaskarżając decyzję w części obejmującej działkę nr ewid. [...], obr. T. . Odwołujący wniósł o uchylenie decyzji w tej części i ponowne rozpatrzenie przebiegu inwestycji przez teren jego działki. Argumentując odwołanie D. F. podał, że przez jego działkę przechodzi już linia wysokiego napięcia 110kV na całej długości działki, gdzie pas ochronny wynosi 20 m z każdej strony linii, przy szerokości działki ok. 80 m. Przebieg nowej linii 15kV spowoduje brak możliwości rozwoju i rozbudowy na działce siedziby gospodarstwa. Podkreślił, że nie sprzeciwia się całości decyzji, lecz jedynie części dotyczącej przebiegu nowej linii kablowej przez jego działkę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], działając na działając na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r.o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 570), art. 127 § 2 i art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 50, art. 51 i art. 54 u.p.z.p. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie niezgodnie z normami prawa procesowego i nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego. Kolegium przywołało treść przepisów art. 52 ust. 2 i 3, art. 53 ust. 1, 2, 6 i art. 54 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1990 j.t.) stwierdzając, że postępowanie w sprawie nie było przeprowadzone zgodnie z ww. przepisami oraz przepisami dotyczącymi postępowania przed organem I instancji. Kolegium, powołując się na stanowisko zawarte w odwołaniu wskazało, iż samo przyjęcie, że inwestycja ma stanowić inwestycję celu publicznego, nie zwalnia wnioskodawcy od tego, aby ta inwestycja była jak najmniej uciążliwa dla właścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać. Projektant ma uwzględniać obowiązek ograniczenia do maksimum ingerencji inwestycji w uprawnienia właścicielskie osób trzecich. W ocenie Kolegium całkowicie uzasadniony jest zarzut odwołującego się, że zaskarżona decyzja urąga podstawowym zasadom określonym w kodeksie postępowania administracyjnego, zawartych w art. 7, art. 7a, art. 8a, przede wszystkim art. 9 k.p.a., który to przepis nakłada obowiązek informowania stron - Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W tej sprawie, zdaniem Kolegium, takich refleksji zabrakło co najmniej w uzasadnieniu decyzji. Te okoliczności muszą być przez organ I instancji ponownie wnikliwie zbadane, po to, aby nowe rozstrzygnięcie w tej sprawie mogło wypełniać normy zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła E. O. sp. z o.o. z siedzibą w P., podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. polegający na bezpodstawnym uchyleniu decyzji Burmistrza Gminy K. nr [...] z dnia [...] maja 2021 r., będącej przedmiotem odwołania i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w sytuacji braku istnienia przesłanek do uchylenia przedmiotowej decyzji wynikających z tego przepisu, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ II instancji, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, a w konsekwencji do nieuzasadnionego uchylenia się przez organ odwoławczy od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy. Motywując sprzeciw Spółka podała, że w sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej Burmistrz Gminy K. przy wydawaniu decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie naruszył, jak twierdzi organ II instancji przepisów prawa materialnego jak również przepisów postępowania tj. przepisów art. 7, art. 7a, art. 8 oraz art. 9 k.p.a., a w szczególności nie został naruszone prawo własności odwołującego się. Organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, w tym ustalił stan faktyczny sprawy oraz zastosował odpowiednie przepisy, jak również zawiadomił strony o wszczęciu postępowania przez doręczenie zawiadomień, a także w drodze obwieszczenia. Rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Skarżąca zwróciła uwagę, że w uzasadnieniu decyzji organ II instancji jedynie w sposób lakoniczny wskazał, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 53 i następnymi u.p.z.p. jak również z przepisami art. 7, art. 7a, art. 8 a przede wszystkim art. 9 k.p.a. nie precyzując na czym to naruszenie powyższych przepisów i niezgodność decyzji z powyższymi przepisami ma polegać, a przede wszystkim, że miało to miało to istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Spółka wskazała również, że przebieg projektowanej linii kablowej 15 kV stanowiącej przyłącze kablowe zasilania potrzeb własnych RS K. od napowietrznej linii 15 kV relacji N. - S. został wytyczony w sposób jak najbardziej optymalny, uwzględniając jak najmniejszy stopień ingerencji w nieruchomości oraz spełnienie warunków technicznych wymaganych przez operatora systemu dystrybucyjnego. Trasa projektowanej linii została poprowadzona możliwie najbliżej granic działek, ograniczając do minimum zajętość terenu. Linia kablowa zostanie ułożona w ziemi na głębokości min. 0,9 m umożliwiając dotychczasową eksploatację terenu. Wpięcie linii kablowej od proj. stacji RS K. do istniejącej linii SN 15 kV N. - S., zostanie zrealizowane na słupie nr [...]. Miejsce to stanowi najbliższy możliwy punkt przyłączenia do sieci elektroenergetycznej E. O. Sp. z o.o. zgodnie z wydanymi warunkami przyłączania nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. Projektowana linia kablowa spełnia wymagania aktualnych norm i standardów technicznych. Oznacza to w ocenie skarżącej, że wydana w sprawie decyzja Burmistrza Gminy K. odpowiada prawu i została niezasadnie uchylona przez Kolegium. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw okazał się zasadny. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Należy jednak zauważyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), nie czyniąc innych aspektów sprawy przedmiotem swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3665/19, dostępny na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zaskarżonej decyzji jest ocena prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd natomiast nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: )1) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; (2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Należy przy czym podkreślić, że decyzja kasatoryjna organu II instancji musi spełniać wymogi przewidziane ogólnie dla decyzji, tj. zawierać wszystkie elementy i spełniać wszystkie przesłanki wskazane w art. 107 § 1-3 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zarówno zatem materiał dowodowy, jak i jego ocena winny - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Rolą organu II instancji jest więc wyjaśnienie stronie przesłanek jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji kasatoryjnej musi więc wynikać dlaczego organ uznał, że postępowanie przez organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (oraz jakich przepisów), jak i wskazanie jaki koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jest to istotne przede wszystkim dlatego, że wytycza kierunek działania organu I instancji, który co do zasady powinien, wedle wskazówek zawartych w decyzji kasatoryjnej, skorygować swoje rozstrzygnięcie poprzez prawidłowe zastosowanie przepisów procesowych, jak i pełne wyjaśnienie istotnego zakresu sprawy. W decyzji kasatoryjnej organ odwoławczy musi również wyraźnie wskazać, że ewentualne uzupełnienie dowodów nie może odbyć się na etapie postępowania odwoławczego, odwołując się do art. 136 § 1 k.p.a. Ponadto uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a.. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że zaskarżona decyzja była obarczona wadą powodującą, że stanowisko Kolegium i motywy podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia w istocie wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej. Zwrócić należy uwagę, iż zaskarżona decyzja Kolegium jest ogólnikowa, w większości zawiera przytoczone brzmienie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 52, 53, 54 u.p.z.p.) oraz art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Właściwe rozważania organu są bardzo krótkie i rozpoczyna je enigmatyczne stwierdzenie, że "postępowanie przed organem I instancji nie jest zgodne z przedstawionymi wyżej [art. 52, 53, 54 u.p.z.p.i 6 pkt 2 u.g.n.] przepisami. Z decyzji Kolegium nie wynika jednak jakie przepisy postępowania naruszył organ I instancji, ani dokładnie jaki zakres sprawy pozostaje do wyjaśnienia. Lakoniczne stwierdzenie, że organ I instancji "przeprowadził postępowanie oraz niezgodnie z trybem określonym w art. 53 i nast. u.p.z.p. oraz przepisów dotyczących prowadzonego postępowania" z pewnością nie wypełnia standardów uzasadnienia decyzji, o jakich mowa powyżej. W szczególności Kolegium nie wykazało w zaskarżonej decyzji, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach organu I instancji uniemożliwia wydanie decyzji o charakterze merytorycznym, względnie nie mógł zostać uzupełniony w postępowaniu odwoławczym w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego. Jest to o tyle istotne, że decyzja organu odwoławczego nie została poprzedzona żadnymi czynnościami wyjaśniającymi lub jakimikolwiek innymi czynnościami procesowymi, mającymi na celu rozpoznanie sprawy. Zwrócić należy uwagę, że Kolegium wskazało w swojej decyzji, iż "całkowicie uzasadniony jest zarzut odwołującego się, że zaskarżona decyzja urąga podstawowym zasadom określonym w kodeksie postępowania administracyjnego, zawartych w art. 7, art. 7a, art. 8a, przede wszystkim art. 9 k.p.a., który to przepis nakłada obowiązek informowania stron (...)" mimo, że D. F. takiego zarzutu nie podniósł. Wskazywał, że kwestionuje przebieg inwestycji przez swoją działkę. Mimo, że Kolegium stwierdziło iż kwestia przebiegu i uciążliwości inwestycji ma być zbadana przez organ I instancji, to poza tym szczątkowym stwierdzeniem nie udzieliło Burmistrzowi żadnych konkretnych wytycznych, ani nie wykazało dlaczego we własnym zakresie nie może uzupełnić postępowania dowodowego. Lektura decyzji organu II instancji doprowadziła Sąd do przekonania, iż to Kolegium zabrakło refleksji w niniejszej sprawie, w szczególności w zakresie motywów zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Reasumując Sąd stwierdza, że na obecnym etapie sprawy tak zredagowana decyzja Kolegium nie poddaje się kontroli. Przy tak skrótowych rozważaniach nie sposób zrozumieć motywów jakimi kierowało się Kolegium uchylając decyzję Burmistrza Gminy K.. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek należytego uzasadnienia (faktycznego i prawnego) wydanej w sprawie decyzji. SKO w P. temu obowiązkowi nie sprostało. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniło jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie wydanie decyzji uzasadnionej w sposób poddający się kontroli sądowoadministracyjnej. Mając na uwadze rozważania zawarte w niniejszym wyroku, organ ponownie zweryfikuje dokumentację akt sprawy, a następnie oceni, czy konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego, a jeśli tak to rozważy czy charakter niezbędnych czynności dowodowych pozwala na przeprowadzenie ich na etapie postępowania odwoławczego. Swoje stanowisko Kolegium w tym zakresie również uzasadni w decyzji. Jeżeli Kolegium stwierdzi, ze organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, da temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wyjaśniając konkretnie jakie przepisy organ naruszył. Końcowo Sąd wskazuje, ze z uwagi na dostrzeżone uchybienia, jak i ramy niniejszego postępowania ograniczające Sąd do kontroli prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. nie był w stanie odnieść się do merytorycznych argumentów spółki, dotyczących prawidłowości ustalenia przez Burmistrza lokalizacji inwestycji celu publicznego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).